RAPPORT ANNUEL AU PARLEMENT SUR LA SECURITE SOCIALE SEPTEMBRE 1999 CHAPITRE XII

La législation relative à la lutte contre le travail dissimulé est relativement récente et a connu des modifications multiples, tant en ce qui concerne la définition même de l’infraction que la détermination des corps de contrôle chargés de la mettre à jour. 

Les URSSAF, CGSS et CMSA, compétentes depuis 1991 pour verbaliser ce délit, ne se sont impliquées que progressivement dans cette mission. Intéressées depuis longtemps sur le plan financier par la récupération des cotisations, elles doivent désormais prendre leurs responsabilités sur le plan pénal et jouer pleinement leur rôle dans un dispositif associant un grand nombre de partenaires.

Sept ans après l’octroi de cette compétence, il est apparu intéressant d’évaluer la stratégie, les méthodes et les résultats des contrôles effectués par ces institutions. L’enquête exercée par les CODEC à cette fin porte sur 30 URSSAF, 18 caisses locales de MSA et quatre CGSS, soit au total 52 organismes. 

La loi du 11 juillet 1972 a défini le travail clandestin, pour le travailleur indépendant, par l’absence de déclarations fiscales et sociales, et pour l’employeur, par l’absence de deux formalités parmi la tenue du registre du personnel, du livre de paie et la remise d’un bulletin de salaire. Cette législation a depuis régulièrement évolué, modifiée par 12 lois ou décrets étendant la notion de travail clandestin et aggravant les sanctions afférentes. 

La loi du 31 décembre 1991, en particulier, a alourdi les sanctions pénales liées au délit de travail clandestin et instauré la responsabilité pénale du donneur d’ordre. Elle a en même temps introduit les URSSAF et les CMSA dans le contrôle du travail clandestin. Mais c’est la loi n° 97-210 du 11 mars 1997 qui a enrichi ce dispositif en clarifiant les concepts utilisés et en renforçant les moyens de contrôle.

Les URSSAF, CGSS et CMSA, compétents dans le domaine de la lutte contre le travail dissimulé depuis 1991, s’insèrent dans un dispositif qui associe de nombreux acteurs.

La définition du travail dissimulé est la suivante : « se rend coupable de travail dissimulé, aussi bien celui qui exerce une activité économique sans avoir déclaré son entreprise, que l’employeur qui dissimule tout ou partie de ses salariés ». Cette notion de travail dissimulé remplace depuis la loi du 11 mars 1997 celle de travail clandestin, afin d’éviter les confusions entre le salarié dissimulé de son employeur et les ressortissants étrangers démunis d’un titre de séjour et de travail.

La notion de travail dissimulé est désormais une composante de la notion plus large de travail illégal, qui recouvre, au-delà du travail dissimulé, d’autres infractions : marchandage, emploi direct ou indirect d’un étranger dépourvu de titre de travail, prêt de main-d’œuvre illicite, placement payant, cumul irrégulier d’emplois et fraude aux revenus de remplacement. 

Les infractions liées au travail dissimulé sont punies pour les personnes physiques par des peines pouvant aller jusqu’à deux années d’emprisonnement et 200 000 F d’amende. A cela s’ajoutent naturellement les redressements opérés pour le recouvrement des cotisations sociales, et les démarches civiles qui y sont liées. Le donneur d’ordre est impliqué civilement et pénalement lorsqu’il recourt sciemment à un sous-traitant pratiquant le travail dissimulé.

Les sanctions visant les personnes morales peuvent, entre autres, aller jusqu’à 1 000 000 F d’amendes ou l’interdiction pour au moins cinq ans d’exercer l’activité à l’occasion de laquelle l’infraction a été commise.

Les différents agents de contrôle (URSSAF, MSA, AVA, CANAM et ORGANIC ; inspection du travail, gendarmerie, police, administration des impôts, douanes ; affaires maritimes, contrôleurs des transports terrestres, aviation civile) peuvent dresser un procès-verbal de travail dissimulé, et la loi du 11 mars 1997 a posé le principe d’une levée du secret professionnel entre ces différents corps. Mais les partenaires sont aussi les organismes qui assurent des prestations aux assurés : notamment les CAF et les CPAM et les CRAM, ainsi que les ASSEDIC.

La collaboration d’acteurs si divers requiert des instances spécifiques actives, tant au niveau national qu’au niveau local. C’est ainsi que la mission interministérielle de lutte contre les trafics de main d’œuvre étrangère (MILUTMO), dont la compétence avait été étendue au travail clandestin en 1989 a été remplacée en 1997 par la délégation interministérielle à la lutte contre le travail illégal (DILTI), qui coordonne l’action des différentes administrations, leur apporte un soutien juridique et statistique.

Au plan local, les commissions départementales de lutte contre le travail illégal présidée par le préfet doivent se réunir quatre fois par an pour élaborer un programme de lutte contre le travail illégal. Un comité opérationnel de lutte contre le travail illégal (COLTI) présidé par le procureur de la République est chargé d’assurer la coordination des différents services sur le terrain.

Pour la gendarmerie et l’inspection du travail, la procédure pénale constitue une méthode de travail plus usuelle que pour les organismes de sécurité sociale ou que pour le fisc. URSSAF, CGSS et CMSA ont donc dû établir une véritable politique pénale avec leurs partenaires, et notamment le parquet, pour pouvoir compléter leur action financière et lutter pleinement contre un travail dissimulé que différentes études s’accordent à reconnaître comme important en France.

L’évaluation même du phénomène est délicate. Par définition, en effet, seuls les cas repérés sont connus et l’on ne sait quelle proportion ils représentent. Les dernières données fournies par la DILTI font état de 
10 050 procès-verbaux (PV) relevant du travail illégal en 1997¹. Dans ces procès-verbaux, 12 663 infractions relatives au travail dissimulé proprement dit ont été relevées. Elles étaient au nombre de 7 113 en 1992. Pour les URSSAF, cette activité se traduit par une augmentation des sommes mises en recouvrement et encaissés de 1993 à 1996, atteignant 182,5 MF pour les premières et 18,8 MF seulement pour les secondes.

Quelles que soient les évaluations du travail dissimulé, toutes très imprécises, elles convergent cependant sur l’écart entre ce qui est recouvré et l’appréhension globale du phénomène. L’étude de l’INSEE réalisée en 1989² sur l’économie souterraine dans les comptes nationaux estimait ainsi cette économie à 4,1 % du PIB (soit 250 MdF 1988) : 3 % du PIB pour fraude et évasion fiscale, 1,1 % du PIB pour le travail « au noir » (soit 63 MdF 1988). 

Quant aux secteurs économiques touchés en priorité par ce fléau, l’ACOSS, dans un guide méthodologique diffusé en 1998 aux URSSAF, a identifié neuf secteurs professionnels présentant des risques particuliers : le bâtiment travaux publics (BTP), mais aussi les hôtels, cafés, restaurants, bars (HCRB), la coiffure, les ambulances, les discothèques, la confection, le gardiennage et les pressings. 

Cela concorde globalement avec les constats dressés par les CODEC. Les secteurs identifiés sont très diversifiés. Certains apparaissent classiques (HCRB, BTP), d’autres apparaissent plus nouveaux : le secteur associatif ou culturel, les prestations de service notamment. Parmi les secteurs sensibles, le BTP est cité par 32 organismes et les hôtels, cafés et restaurants par 28 d’entre eux ; viennent ensuite le commerce non alimentaire (12), le commerce alimentaire (8), les transports (8) et le gardiennage (8). En ce qui concerne le monde agricole, le travail dissimulé est concentré dans les activités saisonnières fortement consommatrices de main-d’œuvre. En particulier, 8 caisses sur 18 citent les activités forestières, 7 les fruits et légumes, 6 la viticulture. 

L’ACOSS a fixé des objectifs clairs en termes de moyens consacrés à la lutte contre le travail dissimulé, ce qui a poussé les organismes à adapter leur organisation interne. Ce n’est en revanche que récemment que des directives très générales ont été données aux CMSA.

L’ACOSS assigne aux URSSAF et CGSS l’objectif de consacrer au minimum 10 % du temps de contrôle à la lutte contre le travail dissimulé en 2001. Cet indicateur est simple, mais ne vise pas le résultat de l’action ni son intensité.

D’autres indicateurs pourraient être envisagés : nombre de PV de travail dissimulé dressés par l’organisme, montant des sommes mises en recouvrement, voire des encaissements. Mais ces données dépendent de manière moins directe de la bonne volonté de l’organisme. 

Pour la verbalisation par exemple, la gendarmerie ou l’inspection du travail disposent d’une expérience ancienne dans ce domaine et sont généralement conduites, dans le cas d’opérations coordonnées avec l’URSSAF, à dresser elles-mêmes les PV. La capacité de traitement de ces PV par les parquets n’est par ailleurs pas illimitée. Le montant des sommes mises en recouvrement constitue certes un indicateur intéressant. Corrélé avec le nombre d’actions menées dans le domaine du travail dissimulé, il donne une idée de l’importance des affaires suivies. Mais ces sommes dépendent du tissu économique local et des PV transmis par les organismes partenaires. Les encaissements, enfin, apparaissent particulièrement faibles dans le domaine du travail dissimulé : le nombre d’entrepreneurs cumulant les délits de travail illégal en organisant leur insolvabilité rend difficile toute mesure de l’efficacité à partir de cette seule donnée. 

Cela explique que, pour développer une tâche jusqu’alors secondaire dans les URSSAF, l’ACOSS se soit limitée à un simple indicateur de moyens. De 1993 à 1996, le temps consacré à la lutte contre le travail dissimulé a été multiplié par 3,7. Mais dans les 34 URSSAF et CGSS étudiées par les CODEC, pour l’année 1997, si 18 organismes respectaient l’objectif des 
10 %, 16 n’y parvenaient pas. 5 d’entre eux restaient en deçà de 6,5 %. 

La progression globale du contrôle exercé par le régime général est incontestable, mais l’effort reste encore insuffisant, notamment dans les plus petites URSSAF et les CGSS. Il faut par ailleurs dépasser cet objectif et porter l’effort sur les résultats eux mêmes.

La stratégie de contrôle des organismes est très inégalement formalisée. Elle s’appuie sur diverses informations, internes - contrôles d’assiette, exploitation des fichiers URSSAF et des déclaration uniques d’embauche (DUE), expérience des secteurs contrôlés les années précédentes, journaux d’annonce – ou externes - ponctuelles, comme les dénonciations des professionnels ou les informations reçues des salariés, ou plus construites, provenant des PV transmis par les partenaires ou des orientations définies par les instances de concertation départementales.

Les secteurs à risque évoqués plus haut constituent cependant les principaux objectifs de contrôle. Ce ne sont pas ainsi des critères financiers (au sens où le gain susceptible d’être perçu est directement évaluable) qui guident les choix, mais les secteurs traditionnellement identifiés comme sensibles. Les partenaires ne sont toujours sollicités au moment de la détermination des objectifs que dans la moitié des URSSAF étudiées. La concertation se limite souvent à des opérations ponctuelles sans stratégie commune ou à une simple information donnée par l’URSSAF (Besançon). 

Même en interne, les orientations choisies ne débouchent pas forcément sur des plans de contrôle formalisés. Les URSSAF d’Amiens ou Saint- Quentin n’en sont par exemple pas dotées. Seuls quelques organismes disposent d’une note de service spécifique. Généralement, les inspecteurs n’ont pas individuellement d’objectifs quantitatifs de contrôle. Il existe certes des tableaux de bord pour le contrôle d’assiette, mais pas pour le travail dissimulé. Compte tenu des difficultés particulières qu’implique l’écriture d’un procès-verbal, certaines URSSAF demandent cependant à leurs inspecteurs d’en dresser au moins un par an (Bordeaux) ou par trimestre (Creil, depuis 1998). 

L’évaluation plus globale de la lutte contre le travail dissimulé existe, mais apparaît aussi perfectible que la définition de la stratégie. Elle se limite en effet généralement à quelques passages du bilan du contrôle insérés dans le rapport d’activité. Seule une partie des organismes étudiés ont d’ailleurs pu répondre précisément aux questions statistiques posées par les CODEC.

Dans les 34 URSSAF et CGSS étudiées, 20 ont choisi la polyvalence pour les missions des inspecteurs (dont 8 avec des inspecteurs « référents » en matière de travail dissimulé), alors que 14 ont adopté la spécialisation, des inspecteurs étant spécifiquement chargés du travail dissimulé. Dans les organismes analysés, la spécialisation semble avoir des conséquences légèrement plus favorables que la polyvalence sur l’efficacité du travail et le partenariat, mais légèrement moins positives en revanche sur la coordination interne.

La spécialisation facilite également l’apprentissage de la maîtrise technique de la procédure pénale. Elle est évidemment plus praticable dans les organismes disposant d’un grand nombre d’inspecteurs. Cette spécialisation ne dépasse cependant pas le cercle des inspecteurs. Seules cinq URSSAF disposent d’un secrétariat spécialisé, pourtant utile pour le suivi précis des procédures ou la coordination avec les partenaires externes de lutte contre le travail dissimulé.

Les partisans de la polyvalence redoutent à l’inverse que les inspecteurs trop spécialisés perdent leurs compétences en matière de contrôle d’assiette et soulignent que la polyvalence permet d’associer de nombreux inspecteurs dans les interventions délicates. Cependant, les URSSAF qui sont en retard sur le contrôle du travail dissimulé ont généralement gardé une organisation polyvalente (Ajaccio, Saint Quentin).

Pour être assermentés, l’ensemble des agents de contrôles a reçu une formation de quatre jours sur le travail dissimulé, dispensée par l’ACOSS. Cette formation est maintenant ancienne : elle date selon les organismes de 1992 ou 1993. Différents stages généralement organisés par l’URSSAF ou la DILTI complètent cependant utilement cette formation, au rythme d’une à trois journées par an. 

Les outils méthodologiques nationaux sont en revanche longtemps demeurés très limités. Seules les fiches de la DILTI (précis de réglementation, cahiers de jurisprudence) permettaient de soutenir l’activité des inspecteurs des URSSAF. Ce n’est qu’en 1998 que l’ACOSS a confectionné un guide méthodologique, destiné aux inspecteurs encore peu familiarisés à cette mission. Très synthétique, ce guide par ailleurs très clair ne vise pas l’approfondissement des missions des inspecteurs spécialisés. Les outils développés localement sont quant à eux fort peu nombreux : 8 organismes sur 34 en ont mis en place³.

De même, la branche recouvrement ne dispose pas encore d’outils informatiques adaptés à la lutte contre le travail dissimulé : dans les systèmes informatiques de gestion des comptes et de gestion des contrôles, il n’existe ni de signal d’alerte du risque de travail dissimulé au niveau de la gestion des cotisations, ni de suivi informatisé du contrôle. Le suivi des encaissements liés au travail dissimulé est ainsi impossible. Seules trois URSSAF disposent d’outils locaux consacrés à la lutte contre le travail dissimulé, utilisés non pas pour la recherche d’informations, mais pour le simple recensement des opérations.

Ces lacunes sont aggravées par les difficultés avancées par plusieurs URSSAF dans la consultation de la base relative aux chèques emploi services (située à l’URSSAF de Saint-Etienne) et par les difficultés d’accès en 1998 à celle des déclarations préalables à l’embauche (DPAE, devenues DUE depuis le décret du 1^er avril 1998) au centre informatique de Toulouse : 130 heures d’indisponibilité de janvier à octobre 1998.

Ce n’est que depuis le 30 juillet 1997 et la signature de la convention d’objectifs et de gestion entre l’Etat et la caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA) que des instructions précises, dans le chapitre III de la convention, sont données aux caisses départementales de la MSA (CMSA) pour la lutte contre le travail dissimulé. 

Ces objectifs sont généraux : le contrôle doit être développé via la généralisation des contrôles de vraisemblance (effectifs et salaires déclarés) et des contrôles sur place en cas de besoin. L’absence d’un indicateur quantitatif spécifique apparaît critiquable : les caisses n’ont en effet pas encore véritablement dissocié le travail dissimulé du contrôle d’assiette. Dans les 18 caisses étudiées, cinq n’accordent d’ailleurs explicitement aucune priorité à la lutte contre le travail dissimulé.

Plus encore que dans les URSSAF, le suivi de la lutte contre le travail dissimulé dans les CMSA apparaît défaillant. Dépourvues d’objectifs quantitatifs pour leurs agents de contrôle, les CMSA limitent l’évaluation à des bilans des redressements d’assiette. Elles n’ont pu, sauf exception, répondre précisément aux questions statistiques qui leur étaient posées dans le cadre du contrôle. Il est vrai que les caisses disposent de peu de moyens : les effectifs sont plus limités que dans le régime général, les tâches sont plus étendues, puisque les inspecteurs, eux-mêmes peu nombreux, contrôlent le recouvrement et les prestations d’accidents du travail, de maladie, de vieillesse et les prestations familiales.

A ces difficultés s’ajoute l’absence quasi-totale de documents méthodologiques et d’outil spécifique informatique. Plusieurs caisses ne sont pas sensibilisées à l’utilisation des DPAE (Draguignan, Nice, Ajaccio), ou ne le font qu’à la demande de l’Inspection du travail en agriculture (ITEPSA) (Avignon). Quelques caisses (Avignon et Agen) ont en revanche mis sur pied un logiciel de repérage confrontant les données relatives aux superficies, aux cultures et au nombre de personnes travaillant sur l’exploitation. 

L’appréciation de l’efficacité de la lutte contre le travail dissimulé ne passe pas seulement par l’analyse des résultats quantitatifs : il est utile de prendre en compte les efforts développés dans le domaine de la prévention, ainsi que la nature des poursuites et des condamnations obtenues. Les résultats du régime général sont, dans ces domaines, indiscutablement supérieurs à ceux du régime agricole.

Toutes les URSSAF et CGSS pratiquent des actions de sensibilisation, mais ces actions sont très inégales. La moitié des organismes se contente de courriers accompagnant les appels de cotisations, de plaquettes, ou de la diffusion de quelques notices d’information, alors que l’autre moitié se concerte avec les syndicats professionnels (Nice), organise des forums sur l’emploi saisonnier (Béziers), envoie des bilans annuels de contrôle au comité des usagers, organise des formations avec les experts-comptables (Quimper) ou les associations sportives et culturelles (Marseille).

Dans le domaine de la médiatisation des contrôles, les URSSAF ont également des politiques très diverses. Huit seulement (parmi celles qui ont été contrôlées) privilégient la médiatisation, ce qui suscite une augmentation de signalements et de régularisations spontanées. Cette absence d’homogénéité est regrettable. Même si l’effet préventif n’est pas directement mesurable, il est dommage de ne pas exploiter pleinement les contrôles effectués. Une coordination de ces politiques au niveau national et par les COLTI doit accompagner un développement plus cohérent de la prévention.

Le nombre d’actions a progressé nationalement depuis 1996 : 

Le nombre de procédures pénales engagées par les URSSAF au niveau national dans la lutte contre le travail dissimulé augmente puis se stabilise (70 en 1992, 650 en 1994, 1032 en 1996 et 940 en 1997), alors que le nombre de procédures civiles diminue légèrement (796 en 1996 contre 933 en 1994). La part des PV (pénal) venant des URSSAF par rapport au total progresse globalement :
 

	1992	1995	1997
Nombre de PV dressé par l’ensemble des partenaires	5 200	9 890	10 049
Nombre de PV dressés par les URSSAF	70	447	940
Part des PV dressés par les URSSAF	1,3 %	4,5 %	9,4 %

En dépit de ces progrès, l’URSSAF n’est pas une institution qui verbalise beaucoup. En 1995, la MILUTMO recensait 60 % des PV réalisés par la gendarmerie, 16,5 % par la police, 15,7 % par l’inspection du travail, 1,6 % par l’ITEPSA, 0,9 % par les douanes et 0,4 % par le fisc.

Les URSSAF verbalisent surtout les hôtels, cafés, restaurants et bars, alors que leurs partenaires concentrent leurs procès verbaux dans le BTP. Ce dernier secteur constitue donc pour l’avenir une marge de progression importante pour les URSSAF. Surtout, la verbalisation est très inégale géographiquement. En 1997, dans cinq régions, les URSSAF n’avaient dressé aucun PV (Alsace, Auvergne, Corse, Limousin, Poitou Charentes) et dans cinq autres moins de 10. Dans huit, elles en avaient dressé de 10 à 50 et dans quatre, de 65 à 281 (Ile-de-France, Languedoc-Roussillon, Nord-Pas-de-Calais, Provence-Alpes-Côte d’Azur). L’évolution de la verbalisation dans les 34 URSSAF et CGSS étudiées correspond à ces données : une progression est perceptible mais la verbalisation varie de manière extrêmement large entre les organismes. 

La grande majorité des affaires font l’objet de procès verbaux transmis au parquet. Mais, soit que le parquet ait lui-même annoncé qu’il ne retenait que les affaires les plus importantes, soit que l’URSSAF décide de ne pas exploiter pénalement certaines affaires, la transmission n’est pas toujours systématique. Si cette pratique, pratiquée avec excès, peut ôter tout intérêt dissuasif à la pénalisation du travail dissimulé, la transmission systématique peut avoir des effets pervers. Ainsi, en dépit des nombreux classements sans suite effectués par le parquet, l’URSSAF de Nice encourage ses inspecteurs à dresser systématiquement un PV, afin de motiver les agents. Dans ce cas, les contrevenants, conscients du taux élevé de classement sans suite, ne sont pas réellement dissuadés. 

La plupart des suites pénales réservées aux PV transmis par les URSSAF sont modestes. Les peines mêlent des amendes (de 3 000 F à 
100 000 F), des dommages intérêts de 1 000 à 8 000 F (parfois forfaitisés en fonction du nombre d’employés fictifs, comme à Douai), des travaux d’intérêt général et des peines de prison avec sursis. Les peines de prison ferme sont rares : elles ne concernent que 6 organismes sur les 34 analysés et vont de 1 à 10 mois de prison. On constate néanmoins dans certains département un accroissement de la sévérité des juges : ainsi à Toulouse, en 1997, ou à Tarbes en 1998 (peines de prison ferme). Il est dommage en revanche que la sévérité des peines puisse varier d’un tribunal correctionnel à l’autre lorsque l’URSSAF est confrontée à plusieurs tribunaux dans le département (Marseille et Aix-en-Provence par exemple, ou Grasse et Nice). 

La lutte contre le travail dissimulé est perçue par les URSSAF comme une activité essentiellement « dissuasive », à la productivité moins forte qu’un contrôle comptable. Le développement des procédures pénales constitue une rupture culturelle pour les URSSAF, contraintes de passer des contrôles d’assiette a posteriori à des procédures de flagrant délit. Au-delà de la nécessaire familiarisation générale avec les procédures pénales, certains obstacles ne sont pas encore surmontés.

La mise en jeu de la solidarité financière des donneurs d’ordre est ainsi extrêmement rare. Les affaires correspondantes ne concentrent que 3,7 % des encaissements nationaux en 1995-1996. Dans l’échantillon étudié, huit URSSAF comptent un dossier, celle de Carcassonne en comptant six. Les 25 autres n’y ont jamais été confrontées. Certes, ce type de dossier pose des problèmes spécifiques : les procédures sont longues, la preuve que l’entreprise donneuse d’ordre était informée de la situation de travail dissimulé est difficile à apporter. Dans ce domaine plus que dans d’autres, la coordination entre le suivi administratif et le contentieux est importante. 

Les DPAE et DUE constituent une aide précieuse pour les organismes de contrôle. Mais si le dispositif juridique permet de constater des infractions dès que l’employeur n’a pas établi de DPAE, il faut démontrer le caractère intentionnel de l’infraction, la seule absence de DPAE ne suffisant pas. Il est par ailleurs regrettable que le décret relatif aux modalités d’application de la sanction civile en cas d’absence de DPAE, prévu par la loi de mars 1997⁴ ne soit pas paru.

La minoration d’heures, constitutive depuis 1997 du délit de travail dissimulé, pose également problème : il faut établir la répétition de l’infraction, ce qui nécessite une surveillance des lieux coûteuse en moyens, puisque, contrairement à l’emploi totalement dissimulé, il existe une apparence de normalité (envoi de la DPAE ou du bulletin de paye).

Enfin, l’impossibilité pour les inspecteurs des URSSAF de contrôler l’identité des personnes et d’entrer au domicile privé des employeurs rend pratiquement impossible tout contrôle sur les employés à domicile, quasiment pas contrôlés par les officiers de police judiciaire et l’inspection du travail. L’impossibilité pratique de consulter les chèques emploi services ne fait que renforcer cette absence de contrôle.

Si la pénalisation du travail dissimulé apparaît globalement prise en compte, la politique de verbalisation reste très inégale dans les organismes. Les moyens mis en œuvre par les URSSAF et les CGSS ne paraissent cependant pas inadaptés dans l’ensemble : reste à les mettre au service d’investigations nouvelles, notamment dans les domaines de la responsabilité des donneurs d’ordre et des minorations d’heures. Des liens plus étroits avec le parquet devraient permettre la formulation d’une politique pénale concertée.

L’activité de sensibilisation et d’information des CMSA dans le domaine du travail dissimulé reste circonscrite aux informations diffusées sur la DPAE et le titre emploi saisonnier agricole (TESA, équivalent du chèque emploi service dans le domaine agricole), à quelques rares courriers adressés aux employeurs potentiels et aux salariés à faible nombre d’heures et aux réunions avec les adhérents. Aucune CMSA n’a signé de charte avec les partenaires professionnels ; seules deux (Rodez et Saint-Brieuc) médiatisent les contrôles. 

Les enquêtes menées par les CODEC ne permettent pas d’aboutir à des évaluations probantes de l’activité de contrôle. Là où l’activité est décomptée, dans 10 des 18 caisses, la moyenne de temps consacré au travail dissimulé est de 66,5 demi-journées par an, ce qui est quatre fois plus faible que l’activité des URSSAF (253 demi-journées par an). 4,2 MF ont été recouvrés dans neuf des caisses analysées. Plusieurs caisses privilégient en fait la pédagogie en laissant le contrôle répressif de côté : c’est le cas à Gap, Rodez ou Cahors. Et même dans le cas où les contrôles existent, le conseil d’administration fait parfois pression pour que la caisse n’apparaisse pas en première ligne dans ces contrôles.

Les CMSA sont certes confrontées à des difficultés particulières. Le caractère diffus de l’activité agricole dans les départements pose des problèmes de couverture plus importants qu’au régime général, dont les activités, essentiellement urbaines, sont plus resserrées. Pour les contrôles en milieu ouvert (forêt, vignes, vergers, champs), les agents de la MSA ne peuvent par ailleurs travailler seuls, du fait de l’impossibilité de boucler physiquement le périmètre. Ils doivent systématiquement recourir à l’ITEPSA et à la gendarmerie, ce qui alourdit les contrôles.

Reste que la verbalisation est très faible. 11 caisses sur 18 n’ont dressé aucun PV ; pour les autres, le nombre de PV sur l’ensemble de la période va d’un à six, sauf à Montauban où il dépasse dix en 1997. L’ensemble de ces données traduit le caractère secondaire de la lutte contre le travail dissimulé dans les CMSA : au-delà des difficultés techniques et du faible nombre d’inspecteurs, le contrôle, dispersé dans différentes unités, est amoindri par des tâches de représentation ou de conseil. Même si la caisse centrale incite depuis 1999 à un recentrage sur le contrôle, le handicap reste lourd, d’autant plus que les caisses ne se sont pas réellement impliquées dans le partenariat. 

Dans l’enquête diligentée par l’ACOSS en octobre 1997, il s’avère que si la quasi-totalité des URSSAF lie l’exercice de la lutte contre le travail dissimulé à un réel partenariat, seules 44 % le font de manière formelle. Si la collaboration s’exerce via des échanges d’information et, à un degré moindre, la collaboration sur le terrain, l’assistance technique et la formation ne font l’objet que d’un partenariat occasionnel. 40 % des URSSAF n’engagent que rarement (ou jamais, pour un très petit nombre) des actions à la suite d’informations venant de partenaires du COLTI, alors que 60 % le font toujours ou souvent.

Même si le partenariat est d’abord orienté vers la circulation d’informations, celle-ci ne fonctionne pas parfaitement. La majorité des 34 organismes analysés n’est pas prévenue systématiquement de l’ensemble des affaires de travail dissimulé se déroulant dans le département. En sens inverse, cinq URSSAF n’envoient pas systématiquement les PV à la DILTI comme ils devraient le faire. Le partenariat dans le contrôle est également inégal. La part des contrôles effectués en commun avec d’autres partenaires varie de 4 % à Toulon à 95 % à Amiens. Sept organismes organisent plus de 60 % de leurs interventions avec ces partenaires, cinq moins de 30%. 

Alors que les relations avec la DILTI restent essentiellement fondées sur la formation et à un degré moindre le soutien juridique, avec les instances départementales de coordination la coopération est décevante : au plan national, d’après l’enquête de 1997, 25 % des URSSAF n’ont jamais de contacts avec leur COLTI et 38 % n’en ont jamais avec la commission départementale. Le nombre de réunions de la commission départementale apparaît généralement inférieur aux deux prévues par le décret du 11 mars 1997 : seules quatre commissions respectent sur ce point le texte. Ces réunions portent plus sur le bilan des activités menées et l’évaluation des résultats que sur de réelles orientations. Le bilan du COLTI est relativement décevant. Neuf COLTI se réunissent régulièrement, et formulent des objectifs opérationnels. Dix se réunissent très rarement (une fois par an) et sept jamais.

D’après les données rassemblées par les CODEC, une concertation active a lieu avec quatre corps de contrôle : la gendarmerie, à un degré moindre l’inspection du travail, puis la police et enfin l’administration fiscale. Les autres organismes font l’objet d’un partenariat beaucoup plus occasionnel. L’administration des impôts est dans une situation comparable à celle des URSSAF : intéressée financièrement par le manque à gagner représenté par le travail dissimulé, elle n’avait pas avant 1991 compétence pour engager une procédure pénale. La plupart des organismes échangent des informations avec les services fiscaux, sans pour autant entreprendre des contrôles communs. Les relations avec les douanes sont en revanche plus distantes.

Les relations avec les organismes versant des prestations (ASSEDIC, autres branches du régime général que le recouvrement et autres régimes de la sécurité sociale) restent marginales. Seuls quelques cas de travailleurs dissimulés percevant parallèlement des indemnités sont signalés. Dans plusieurs organismes, les relations sont totalement inexistantes. Même si l’implication des préfectures semble se développer dans plusieurs départements, les relations avec cette instance se limitent généralement à la réunion annuelle de la commission départementale. Parmi les autres partenaires des URSSAF et CGSS, les syndicats professionnels et, à un degré moindre, les chambres consulaires sont souvent associées à des démarches de sensibilisation.

La collaboration avec le parquet reste très perfectible. D’après l’enquête ACOSS de 1997, 61 % des URSSAF ne définissent pas de politique de lutte contre le travail illégal avec le parquet. 53 % n’ont jamais de réunions de travail communes avec le parquet. Dans 56 % des cas, les jugements ne sont pas transmis directement à l’URSSAF et dans 69 % des cas, les URSSAF ne sont pas informées des décisions de classement sans suite.

Les données collectées par les CODEC confirment ce diagnostic contrasté : c’est l’ensemble du suivi des affaires qui devrait s’améliorer. Il n’est pas rare que l’URSSAF apprenne par hasard l’existence des enquêtes complémentaires et seules huit URSSAF suivent les procédures pénales jusqu’à leur terme, en assistant aux audiences. Au-delà de la question même de la transmission des informations, le parquet n’explicite généralement pas les causes du classement sans suite, même si à Carcassonne ou Avignon, le parquet demande l’avis de l’URSSAF sur l’opportunité des poursuites. Si on note une implication globale plus importante d’une majorité de parquets dans la coordination, et si les peines sont souvent plus sévères en 1998, une amélioration de la coordination s’avère ainsi indispensable.

Les CMSA, engagées plus timidement dans la lutte contre le travail dissimulé, sont peu intégrées dans le partenariat local. Dans les dix-huit caisses étudiées, le partenariat, occasionnel et rarement recherché, se limite à des échanges d’information et parfois à la collaboration sur le terrain, sauf avec l’inspection du travail en agriculture (ITEPSA). Elles sont inexistantes dans un nombre significatif de caisses avec des partenaires aussi essentiels que la DILTI, le parquet, la préfecture, la police, les syndicats professionnels et les chambres consulaires. De ce fait, les caisses ne sont que rarement prévenues des procédures de travail dissimulé en cours (quatre caisses le sont). S’il n’est pas rare que les contrôles communs soient importants, la caisse laisse le soin à l’ITEPSA de dresser les PV.

Avec le parquet, si les contacts peuvent exister dans certains départements, ils sont généralement très faibles, les caisses dressant il est vrai quant à elles un nombre très limité de PV. L’absence de suites pénales traduit souvent le fait que les caisses préfèrent valoriser leur statut « protection sociale » : à Montpellier, le partenariat est interprété par la caisse comme un partage des responsabilités dans lequel elle revendique l’action de contrôle sans avoir systématiquement à exercer la coercition.

Dans l’ensemble du régime général, la progression de la lutte contre le travail dissimulé est incontestable. L’objectif de moyens consacrés à cette tâche a constitué un utile stimulant pour les URSSAF, qui y consacrent pour une courte majorité d’entre elles 10 % de leurs moyens de contrôle. Les compétences techniques se développent et les réticences rencontrées au début des années 1990 sur la légitimité même de s’impliquer dans cette tâche apparaissent secondaires.

Mais les organismes se trouvent aujourd’hui confrontés à une nouvelle étape. Les résultats de la lutte contre le travail dissimulé, tant dans le domaine du recouvrement que dans le domaine pénal, demeurent limités. Les sommes mises en recouvrement représentent moins du 0,2 % des pertes estimées ; les sommes effectivement encaissées représentent 1 %des sommes mise en recouvrement.

Sur le plan pénal, les possibilités ouvertes aux URSSAF et CGSS ne sont pas exploitées de manière suffisamment homogène : le nombre des PV demeure très faible dans un grand nombre de régions. Même si le partage des tâches avec les partenaires de contrôle explique que l’URSSAF ne souhaite pas verbaliser à l’excès, la faiblesse de la verbalisation traduit parfois une réticence à s’engager dans une voie peu maîtrisée.

Une collaboration plus étendue avec les organismes interministériels locaux et avec le parquet permettrait aux URSSAF et aux CGSS d’assumer leurs responsabilités pénales. L’appréciation globale sur le partenariat est globalement satisfaisante, même s’il ne respecte généralement pas les formes requises par le décret du 11 mars 1997. Cependant, l’absence ou l’inefficacité du COLTI peuvent traduire une faiblesse générale du partenariat, et il est urgent que ces comités fonctionnent effectivement sur l’ensemble du territoire. La coordination doit également porter sur la politique de communication et de prévention, pour laquelle les efforts sont trop dispersés.

Le bilan de l’activité des caisses MSA est beaucoup plus décevant. Le contrôle du travail dissimulé, dépourvu de réelle stratégie nationale, dépend de l’implication de quelques agents et s’avère très hétérogène dans les différentes caisses. Si la caisse centrale a récemment manifesté la volonté de recentrer les services de contrôle sur leur fonction première, elle n’assigne pas d’objectif quantitatif à la lutte contre le travail dissimulé. Faute d’une remontée régulière d’informations, elle ne connaît d’ailleurs pas vraiment l’ampleur réelle de cette lutte. 

De ce fait, si les redressements effectués sont parfois importants, et si plusieurs caisses s’impliquent réellement, d’autres ont choisi de ne pas développer ce domaine de contrôle, en laissant ce soin à l’ITEPSA. Sur le plan pénal, la spécificité du régime agricole, à la fois chargé du recouvrement et des dépenses, et la sensibilité du milieu agricole se traduisent dans certains organismes par une réticence marquée à s’engager sur la voie de la répression. Le manque d’intégration des caisses dans le partenariat ne fait que traduire ces lacunes. Une participation active au COLTI représenterait une première étape de l’implication réelle des caisses. L’élaboration d’une information statistique fiable et la fixation d’objectifs plus précis aux caisses compléteraient utilement cette démarche.

RECOMMANDATIONS

1 – Réunir effectivement les commissions départementales de lutte contre le travail illégal, présidées par les Préfets et les comités opérationnels de lutte contre le travail illégal (COLTI), présidés par les procureurs de la République, définir lors de ces réunions les objectifs et organiser concrètement la coordination de la lutte contre le travail dissimulé.

2 – Respecter, de la part de toutes les URSSAF, l’objectif de 10 % de leur temps de contrôle consacré à la lutte contre le travail dissimulé. A côté de cet objectif de moyens, engager la réflexion pour élaborer des indicateurs de résultats.

3 – S’agissant du régime agricole, progresser nettement dans la lutte contre le travail dissimulé. Elaborer une information fiable sur le phénomène, et fixer des objectifs précis aux caisses paraissent deux préalables à ce progrès.

4 – Prendre enfin le décret d’application de la loi de mars 1997 relatif aux modalités de mise en œuvre de la sanction civile en cas d’absence de déclaration préalable à l’embauche (DPAE).

L’ACOSS partage les appréciations portées par la Cour sur l’activité des URSSAF dans ce domaine. Elle se propose d’impulser les actions dans quatre directions :

- continuer de développer le niveau d’activité des corps de contrôle pour le porter à 10 % ;

- développer une approche risque, notamment dans le cadre d’une approche plus partenariale ;

- développer la formation, en liaison étroite avec la DILTI, pour améliorer les savoirs et savoir-faire des spécialistes et de l’ensemble des inspecteurs ;

- affiner les critères d’évaluation.

Il y a lieu, dans un premier temps, de souligner avec force la volonté manifeste des URSSAF de l’Aisne d’investir dans le champ de la lutte contre le travail dissimulé, en application des directives instruites et fixées par l’organisme national, l’agence centrale (ACOSS).

Le corps de contrôle de l’URSSAF de Sain-Quentin se compose de cinq inspecteurs dont quatre femmes. Cette forte représentation féminine nécessite un maximum de précautions en matière de sécurité physique dans le cadre des actions menées sur le terrain.

Dès 1994, la direction des URSSAF de l’Aisne (Laon et Saint-Quentin) avait invité l’ensemble des partenaires du département à se rencontrer pour mettre au point un minimum de dispositions de nature à mieux travailler en commun dans la lutte contre le travail dissimulé. La politique des URSSAF de l’Aisne a été d’insister sur le fait que déclarer l’emploi était plus favorable financièrement que le travail illégal et que, de surcroît, cette demande avait l’avantage de protéger l’employeur et le salarié contre les différents risques.

L’installation de la zone franche en 1997 a déclenché, à l’initiative de l’URSSAF, un certain nombre de contrôles de régularité puisqu’il s’agissait de vérifier que les fonds publics utilisés dans ce cas l’étaient à bon droit. Ces actions de contrôle relevaient, pour une grande part, du dispositif de lutte contre le travail dissimulé.

Selon les résultats d’une enquête diligentée en avril 1998 par la mission d’aide au recouvrement et au contrôle (MIAREC) auprès des 109 organismes (URSSAF et CGSS), la spécialisation reste a priori très minoritaire : 45 % des organismes ont opté pour la polyvalence totale, 15 % pour la spécialisation, et 
40 % pour le système mixte. Il n’existe pas d’organisation type mais un partage égal entre la polyvalence et le système mixte, ce dernier système reposant sur l’idée de l’existence d’un coordonateur, d’un référent technique.

En ce qui concerne les résultats enregistrés par l’URSSAF de Saint-Quentin depuis 1997, il apparaît que les objectifs fixés par l’ACOSS dans le cadre de la convention d’objectifs et de gestion ont été suivis d’effets :

- 1997 : 84,5 jours sur un temps théorique de 1 133 jours, soit 7,46 % de l’activité du corps de contrôle,

- 1998 : 112 jours sur un temps théorique de 1 048 jours soit 10,69 % de l’activité du corps de contrôle ; 10 plaintes dont une condamnation,

- à la date du 30 juin 1999 : 77 jours sur un temps théorique de 544,5 jours, soit 14,14 % de l’activité du corps de contrôle ; 12 plaintes dont 5 condamnations.

En conclusion, les URSSAF de l’Aisne souhaitent rechercher avec l’ensemble des services et partenaires concernés dans la lutte contre le travail dissimulé, la mise en place de relais permettant une valorisation maximale des procédures pouvant être mises en adéquation avec les objectifs nationaux et locaux.

Les appréciations que la Cour formule n’appellent pas d’observation fondamentale de la part de l’URSAFF des Alpes-Maritimes. Toutefois, s’il est vrai que l’URSSAF des Alpes-Maritimes encourage ses inspecteurs à dresser systématiquement un procès-verbal dès lors qu’ils constatent une infraction et, qu’en conséquence, cette pratique motive les agents, la cause nous paraît plutôt résider dans la juste répartition des responsabilités. En effet, il n’appartient pas à l’URSSAF mais bien à la juridiction pénale de décider si l’infraction doit être sanctionnée ou non.

Le rapport de la Cour des Comptes ayant trait à la « Lutte contre le travail dissimulé » n’appelle pas d’observation particulière de la part de l’URSSAF de Besançon. Cependant, les contraintes spécifiques d’organisation qu’implique nécessairement la recherche de résultats dans la lutte contre le travail dissimulé ne sont peut-être pas suffisamment mises en lumière puisqu’il s’agit d’une charge de travail très lourde qui génère un conflit de priorité avec les autres objectifs des services « contrôles ».

L’objectif de consacrer 10 % du temps de contrôle à la lutte contre le travail dissimulé a été partiellement atteint au cours de l’exercice 1997 (8,96 %). L’absence de procès verbaux s’explique par le mode opératoire retenu lors d’opérations concertées qui consistait à laisser la verbalisation, par souci de rapidité, à d’autres corps de contrôle habilités.

L’URSSAF prend note de ces observations et s’engage à augmenter le nombre de procès verbaux dressés dans ce domaine.

La Cour relève que les lacunes des URSSAF dans la lutte contre le travail dissimulé pouvaient être aggravées par l’impossibilité de consulter la base relative aux chèques emploi service, située à l’URSSAF de Saint-Etienne.

Voici quelques observations que peut formuler le directeur du centre national de traitement du chèque emploi service.

Il n’y a pas de procédure de DPAE devenue DUE pour les particuliers employant des salariés à leur domicile. L’impossibilité de consulter la base n’est pas en tout état de cause liée au chèque-emploi-service puisqu’il est tout aussi impossible pour les autres URSSAF et autres corps de contrôle habilités à consulter la base SNV2 des URSSAF.

En revanche, les informations détenues dans les fichiers du centre national du traitement du chèque emploi service sont beaucoup plus riches que les informations détenues dans les fichiers des URSSAF puisque le CNTCES gère tant un fichier des employeurs qu’un fichier des salariés. De plus, son système d’information inclut une base « images » avec visualisation des déclarations adressées par les employeurs. C’est pourquoi, le CNTCES a toujours répondu aux demandes émanant des partenaires institutionnels URSSAF, CPAM, ASSEDIC, services fiscaux, etc. concernant les déclarations enregistrées dans la base « chèque-emploi-service ».

Le CNTCES est également sollicité par les services de police et de gendarmerie et il y a toujours répondu.

Il est d’ailleurs à noter que le CNTCES gère le dispositif « chèque-emploi-service » pour les départements d’Outre-Mer (Guadeloupe, Martinique, Guyane, Réunion) en relation avec les caisses générales de sécurité sociale des DOM qui n’ont pas accès à la base informatique du CNTCES. La communication et les relations entre les CGSS et le CNTCES s’effectuent au moyen de fax et d’appels téléphoniques sans que cela n’altère la qualité du service rendu pour ces départements.

Dans ces conditions, on peut estimer que la remarque des URSSAF vis-à-vis du « chèque emploi service » est plus proche de la rancoeur vis-à-vis d’une gestion centralisée du dispositif que d’une analyse objective de la situation. Je me permets de citer la conclusion de l’annexe IV du rapport de juillet 1998 de l’Inspection générale des finances et de l’inspection générale des affaires sociales sur les services d’aide aux personnes : « le recul du travail au noir demeure une priorité absolue. En l’absence totale de possibilité concrète de contrôle par l’Inspection du travail pour des raisons de principe tenant à l’inviolabilité du domicile, la poursuite de l’effort de simplification des formalités administratives reste impérative, indépendamment des mesures de solvabilisation proposées par ailleurs. A cette fin, le paiement par chèque service de l’ensemble des services d’aide aux personnes en dehors des prestataires doit continuer d’être encouragé. »

La lutte contre le travail dissimulé dans le domaine du personnel de maison tant pour des raisons économiques (l’employeur ne tire aucun profit financier du travail effectué, il n’y a pas de notion de concurrence déloyale) que pour des raisons liées au contrôle (accès au domicile des particuliers) ne peut être une priorité pour les URSSAF. Néanmoins, si certaines URSSAF estiment devoir agir, elles sont assurées de l’entière et immédiate disponibilité du CNTCES. On peut d’ailleurs ajouter les résultats du dernier diagnostic détaillé de l’accueil téléphonique du CNTCES : 99,3 % des appels traités - 98,1 % de communications traitées dans un délai inférieur à 10 secondes (3 trains de sonnerie en moyenne) et de confirmer que la consultation de la base informatique et de la base image sont immédiates.

Sur l'absence d'objectifs des MSA en matière de lutte contre le travail dissimulé

Dès la mise en place de la déclaration préalable à l'embauche en 1994, le ministère de l'agriculture a privilégié au niveau national l'objectif de lutte contre le travail clandestin dans le secteur forestier. Cette orientation a été confirmée par la note de service DEPSE SDTE n°99-7003 du 28 janvier 1999.

Cependant, les différentes caisses de mutualité sociale agricole en fonction des principales productions des départements concernés ont pu se fixer des objectifs propres de lutte contre le travail dissimulé adaptés à la situation locale et qui s'ajoutaient à l'objectif national concernant les entreprises de travaux forestiers.

Avec la signature de la convention d'objectifs et de gestion entre l'Etat et la caisse centrale de mutualité sociale agricole (CCMSA) complétée par un avenant n°1 du 5 décembre 1997 des objectifs de lutte contre le travail illégal ont été fixés aux caisses départementales de MSA.

La Cour, dans son projet de rapport, observe que "ces objectifs sont généraux : le contrôle doit être développé via la généralisation des contrôles de vraisemblances (effectif et salaires déclarés) et des contrôles sur place en cas de besoin." La Cour ajoute que "l'absence d'un indicateur quantitatif apparaît critiquable."

A cet égard, il y a lieu de répondre que le contrat type qui a été établi pour la déclinaison de la convention d'objectifs et de gestion par les caisses de MSA prévoit que chaque caisse intègre les agents de contrôle agréés et assermentés dans un service de contrôle spécialisé dégagé des missions d'animation ou de conseil incompatibles avec l'exercice des missions de contrôle. En outre, ce contrat type propose un programme de contrôle articulé autour de 4 domaines principaux : l'affiliation, l'assiette des cotisations, le travail illégal, le contrôle des prestations.

Les caisses de MSA doivent en conséquence chacune adopter un plan de contrôle formalisé, à caractère pluriannuel sur 3 ans avec un bilan annuel de réalisation permettant d'adapter les objectifs en fonction des évolutions rencontrées.

Ce plan doit comporter des objectifs quantifiés pour chaque caisse et en cela adapté aux caractéristiques de l'économie agricole des départements concernés.

En outre, les MSA doivent parallèlement à la mise en place du plan de contrôle développer des actions de prévention et d'information.

Cette solution souple d'objectifs quantifiés seulement dans les programmes départementaux de contrôle est la mieux à même de tenir compte d'un fonctionnement décentralisé du régime agricole, des spécificités locales de l'agriculture, enfin de la nécessaire articulation de terrain entre une politique de prévention et une politique de coercition du travail illégal.

Sur la non dissociation entre la lutte contre le travail dissimulé et le contrôle d'assiette

La Cour considère que "les caisses n'ont pas encore véritablement dissocié le travail dissimulé du contrôle d'assiette."

Cette observation appelle de notre part un certain nombre de précisions.

Les caisses de MSA sont bien informées de ce que les contrôles effectués dans le cadre de la lutte contre le travail dissimulé relèvent du droit du travail, alors que les contrôles effectués en matière d'assiette relèvent du droit de la sécurité sociale.

Mais pour autant, les infractions commises ou les manquements aux obligations réglementaires respectivement à l'un ou l'autre domaine, ont pour origine des actes qui se trouvent être matériellement liés.

Au plan des actions de prévention, ou de détection préalable des situations irrégulières, les méthodes et les outils se trouvent être les mêmes. Ce qui différencie les deux domaines en réalité c'est la constatation des infractions ou des irrégularités : les modalités d'intervention ne suivent pas le même formalisme juridique, les textes d'incrimination sont distincts, les poursuites sont pénales pour ce qui du travail dissimulé et le plus souvent civiles pour ce qui est du droit de la sécurité sociale.

Cependant, depuis la loi n° 97-210 du 11 mars 1997 qui a modifié l'article L.324-10 du code du travail, il y a une corrélation plus étroite entre l'infraction de travail dissimulé et la sous déclaration d'assiette par un employeur à l'organisme social.

En effet, le nouvel article L.324-10 du code du travail prévoit que "la mention sur le bulletin de paie d'un nombre d'heures de travail inférieur à celui réellement effectué constitue […] une dissimulation d'emploi salarié."

Cette évolution législative conduit à ne pas dissocier contrôle des déclarations d'assiette et constatation sur place du délit de travail dissimulé.

Les caisses de MSA y sont d'autant plus incitées que la réglementation qui leur est applicable diffère de celle du régime des salariés du commerce et de l'industrie.

En effet dans le régime des salariés agricoles l'employeur conformément à l'article 1^er du décret n° 76-1282 du 29 décembre 1976 est tenu de procéder à une déclaration trimestrielle de main-d'œuvre par laquelle il fournit à la caisse de MSA les éléments d'assiette (avec pour chaque salarié dûment identifié, la qualification de l'emploi, le nombre d'heures travaillées, la rémunération versée).

Ces éléments d'assiette vont permettre à la caisse de MSA, en application de l'article 2-3 du même décret du 29 décembre 1976, de calculer chaque trimestre les cotisations dues par l'employeur dans le cadre de ce qui est "l'appel chiffré".

Pour ceux des employeurs qui versent mensuellement des cotisations, il est ainsi procédé à une régularisation au trimestre.

Pour tous les employeurs, les cotisations calculées au trimestre sont mises en recouvrement : il leur est notifié une facture de cotisations avec le montant émis et le solde restant dû.

Ces dispositions réglementaires spécifiques font que les caisses de MSA sont particulièrement attentives à ce qui est régulièrement déclaré pour un même trimestre d'une année sur l'autre par les employeurs dans les déclarations de main-d'œuvre.

D'autre part, les caisses de MSA disposent pour le contrôle de l'assujettissement dans le régime des non salariés agricoles du parcellaire des exploitations et d'enquêtes sur les cultures et les élevages spécialisés. Les caisses peuvent donc faire des rapprochements entre le nombre d'heures de salariés déclarées et les superficies plantées ou encore les mètres carrés d'ateliers d'élevage hors sol, en utilisant des référentiels établis par les chambres d'agriculture ou les centres d'économie rurale ou encore résultant de conventions collectives.

Ces référentiels permettent d'opérer des contrôles de vraisemblance sur les déclarations faites par les employeurs.

La Cour souligne que "quelques Caisses (Avignon et Agen) ont mis sur pied un logiciel de repérage confrontant les données relatives aux superficies, aux cultures et au nombre de personnes travaillant sur l'exploitation."

A cet égard, une enquête réalisée par la CCMSA en 1998 avait fait apparaître que 17 caisses, notamment parmi celles employant le plus de saisonniers, sont utilisatrices habituelles de référentiels, soit pour les fruits et légumes (Alpes de Haute Provence, Dordogne, Lot-et-Garonne, Sarthe), soit pour la viticulture, l'arboriculture et certaines cultures spécialisées (Vaucluse, Gard, Hérault, Pyrénées-Orientales, Gironde, Indre-et-Loire), soit pour quelques productions végétales (Puy-de-Dôme, Aveyron-Tarn), soit enfin pour les productions animales de porcs, de volailles et de vaches laitières (Côtes-d'Armor, Finistère, Morbihan, Mayenne, Deux-Sèvres).

Au total, les caisses dissocient d'autant moins la lutte contre le travail dissimulé et le contrôle d'assiette qu'elles disposent de critères et d'indicateurs techniques pour identifier les irrégularités et la sous déclaration.

Sur l'absence de sensibilisation de certaines caisses à l'utilisation de la déclaration préalable à l'embauche

La Cour signale que "plusieurs caisses ne sont pas sensibilisées à l'utilisation des DPAE".

Les caisses citées par la Cour ne sont pas nécessairement représentatives de ce qui est fait par le régime agricole en matière de recouvrement et de lutte contre le travail dissimulé.

La MSA, dès la mise en place de la déclaration préalable à l'embauche en 1994 pour inciter les employeurs à la déclaration, a privilégié les mesures de simplification administrative. Les employeurs devant, outre la DPAE, faire une déclaration dans les 8 jours de l'embauche en vue de l'affiliation des salariés, ainsi qu'une déclaration destinée à la médecine du travail, un bordereau à plusieurs volets autocopiants a été proposé aux employeurs.

Cette solution bien accueillie par les employeurs a permis par la suite une mise en place de la DUE en 1998 dans de bonnes conditions.

D'autre part, en accord avec le ministère de l'agriculture, a été expérimenté depuis 1996 le titre emploi saisonnier agricole (TESA) qui permet aux employeurs agricoles d'accomplir 10 formalités liées à l'embauche des saisonniers à partir d'un document unique.

Le TESA permet notamment de procéder à la déclaration préalable à l'embauche et de remettre un contrat de travail écrit au salarié ; un autre volet conservé par l'employeur tient lieu d'inscription du salarié sur le registre unique du personnel ; la partie d'un autre volet sert de bulletin de paie à remettre au salarié ; un autre volet détachable valant déclaration trimestrielle de main-d'œuvre.

Le succès du dispositif TESA à titre expérimental (190 000 déclarations en 1997) a permis au ministère de l'agriculture de pérenniser cette formule par l'article 38 de la loi d'orientation agricole n° 99-574 du 9 juillet 1999 en l'étendant à l'ensemble des salariés en contrat à durée déterminée (CDD) dans les exploitations de culture, d'élevage, conchyliculture, pisciculture, dans les entreprises de travaux agricoles ou forestiers, ainsi que dans les coopératives de moins de 11 salariés permanents.

Le développement de TESA est un moyen efficace de prévention du travail illégal dans l'emploi saisonnier en agriculture.

Ainsi, le rapport WEIL de juillet 1997 présenté au Premier ministre et intitulé "Pour une politique de l'immigration juste et efficace" avait souligné (section 3221) que "le succès rencontré par le titre emploi saisonnier agricole montre que la simplification administrative permet de créer des emplois régulièrement déclarés dans des secteurs qui font intensivement appel au travail illégal.

Nous proposons donc que les principes d'application du TESA soient étendus à l'ensemble de l'emploi saisonnier, et en particulier à l'hôtellerie-restauration et au tourisme."

Le rapporteur ajoutait en note que "l'extension du TESA à d'autres secteurs d'activité semble préférable à l'extension du chèque emploi-service En effet, le TESA ne supprime aucune des formalités d'embauche habituelles et se contente de rassembler les 5 principales formalités sur un seul document, alors que le chèque emploi-service n'inclut pas dans sa forme actuelle les formalités non applicables aux emplois à domicile par des particuliers (déclaration préalable à l'embauche, inscription au registre du personnel, etc.)."

Or, on relève dans le projet de rapport de la Cour la mention suivante : "L'activité de sensibilisation et d'information des CMSA dans le domaine du travail dissimulé reste circonscrite aux informations diffusées sur la DPAE et le Titre Emploi Saisonnier Agricole (TESA, équivalent du chèque emploi-service dans le domaine agricole) à quelques rares courriers adressés aux employeurs potentiels et aux salariés à faible nombre d'heures et aux réunions avec les adhérents."

Une telle appréciation semble ne pas prendre suffisamment en compte la portée réelle du dispositif TESA.

Au demeurant, il y a lieu de préciser que d'autres expérimentations ont eu lieu dans le même esprit que le dispositif TESA avec, par exemple, pour la viticulture dans le département de la Marne le titre emploi vendanges (TEV) qui a permis à 4 106 employeurs en 1998 de déclarer 51 445 vendangeurs.

Enfin, il nous paraît important de prendre en considération la fonction remplie par les réunions avec les adhérents.

Dans beaucoup de caisses de MSA, il existe des "échelons-locaux" qui regroupent autour des délégués élus au niveau du canton (lesquels désignent au sein de l'assemblée générale le conseil d'administration des caisses de MSA) une équipe de bénévoles qui servent de relais mutualiste entre la caisse de MSA et les adhérents.

Les réunions de ces échelons locaux peuvent constituer un moyen de sensibilisation des agriculteurs à un certain nombre de thèmes qui intéressent leur protection sociale.

Les animations concernant le travail dissimulé et la fiabilité des déclarations de main-d'œuvre ne sont pas rares.

Dans certains départements (comme par exemple l'Hérault), ce type d'échelon mutualiste est un moyen efficace de diffuser une information de terrain d'autant plus écoutée qu'elle est relayée par les professionnels eux-mêmes.

Sur l'absence de conventions de partenariat en matière de lutte contre le travail dissimulé

La Cour retient qu' "aucune CMSA n'a signé de charte avec les partenaires professionnels."

Compte tenu de ce qui vient d'être dit sur le fonctionnement mutualiste des caisses de MSA et l'existence d'échelons locaux, il convient de voir qu'un grand nombre de caisses disposent d'un réseau mutualiste leur permettant de répercuter directement l'information auprès des employeurs et de sensibiliser les adhérents.

C'est la raison pour laquelle les conventions de partenariat n'ont pas été spécialement privilégiées comme modalité pour obtenir un engagement ferme des professionnels entre 1994 et 1999.

Cependant dans ce domaine, de nouvelles tendances peuvent être observées :

- une convention départementale de partenariat pour la lutte contre le travail illégal dans le secteur forestier a été signée le 29 septembre 1998 par la CMSA des Hautes-Pyrénées ;

- une convention départementale de partenariat pour la lutte contre le travail dissimulé dans les professions agricoles du Vaucluse a été signée par la CMSA de ce département le 2 juillet 1999 ;

- une convention départementale de partenariat pour la lutte contre le travail illégal en agriculture est en discussion dans l'Aude.

- Il existe d'autre part des conventions de partenariat mises en place par l'Etat sans que la MSA n'ait été associée (comme par exemple la convention régionale de partenariat pour la lutte contre le travail clandestin dans le secteur paysagiste pour l'Ile-de-France en date du 18 décembre 1995).

Sur le caractère peu répressif du régime agricole en matière de lutte contre le travail dissimulé

La Cour note que "là où l'activité est décomptée, dans 10 des 18 caisses la moyenne de temps consacré au travail dissimulé est de 66,5 demi-journées par an, ce qui est quatre fois plus faible que l'activité des URSSAF (253 demi-journées par an)."

Pour bien apprécier l’effort des caisses de MSA par rapport aux URSSAF, il convient de prendre en considération les éléments suivants.

S'il y a un peu moins de caisses de MSA que d'URSSAF (82 CMSA contre 103 URSSAF), les volumes de population gérés sont très différents.

Si l'on prend pour référence les chiffres de la "compensation démographique" en 1997 : le régime général compte 14 114.329 actifs salariés cotisant en vieillesse, le régime agricole compte 650.573 actifs cotisant vieillesse en tant que salariés agricoles, 753 000 actifs cotisant vieillesse en tant que non salariés agricoles.

En d'autres termes, le régime agricole (salariés + non salariés) représente 
1 403 573 adhérents actifs, ce qui équivaut au 1/10^e de la population gérée par le régime général.

Si les caisses de MSA mobilisent chacune en demi-journée homme le ¼ des moyens mobilisés par le régime général pour lutter contre le travail dissimulé alors que la population d'actifs gérés est d'un peu moins de 1/10^e de la population gérée par les URSSAF, cela signifie que le régime agricole proportionnellement à sa taille fait un effort conséquent pour opérer des contrôles en matière de travail dissimulé.

Pour illustrer ce constat, il convient d'observer que les caisses qui ont la plus forte population de saisonniers, font des actions de contrôle importantes lors des récoltes.

Ainsi, la CMSA de la Gironde en septembre et octobre 1998 a procédé en collaboration avec l'ITEPSA et la DICILEC à 4 journées de contrôle à l'occasion des vendanges (64 chefs d'exploitation contrôlés ; 914 personnes en situation de travail ont fait l'objet de vérifications ; 5 procès-verbaux pour travail illégal établis).

Dans la Marne, 6 journées de contrôle lors des vendanges du 21 au 26 septembre 1998 en collaboration avec l'ITEPSA et la Gendarmerie ont permis d'effectuer 66 contrôles, de vérifier 680 vendangeurs et d'établir 15 procès-verbaux pour travail dissimulé.

Dans les Pyrénées-Orientales en 1998, 351 contrôles ont été réalisés, 54 employeurs ont fait l'objet de redressements, 18 procès-verbaux pour travail dissimulé ont été établis, 21.488 heures de travail ont été réintégrées dans les assiettes de cotisations.

Dans l'Aude en 1998, pour les vendanges 56 "chantiers" ont été contrôlés, 485 salariés ont été vérifiés dont 65 étaient employés en situation irrégulière, 10 procès-verbaux ont été transmis au Procureur de la République.

En Indre-et-Loire en 1998, 65 contrôles ont été effectués en arboriculture et viticulture ; 655 salariés ont fait l'objet de vérifications, 6 procès-verbaux ont été établis.

En Dordogne en 1998, 310 contrôles de travail illégal ont été effectués en concertation avec l'ITEPSA, 9 procès-verbaux ont été établis, notamment dans la fraisiculture.

Au-delà de ces quelques exemples, il apparaît que les caisses de MSA assument leur charge en matière de lutte contre le travail illégal, Toutefois la concentration dans le temps de certaines périodes de récoltes faisant appel à de la main-d'œuvre saisonnière, suppose une mobilisation de moyens de contrôle importante sur quelques jours et pour laquelle seules les actions concertées peuvent être efficaces.

Sur le faible nombre de procès-verbaux établis par les contrôleurs de la MSA

La Cour constate que "la verbalisation est très faible. 11 caisses sur 18 n'ont dressé aucun procès-verbal ; pour les autres, le nombre de procès-verbaux sur l'ensemble de la période va d'un à six, sauf à Montauban où il dépasse 10 en 1997. L'ensemble de ces données traduit le caractère secondaire de la lutte contre le travail dissimulé dans les CMSA."

Ce constat résulte du caractère particulier du contrôle dans le secteur agricole.

Comme la Cour l'observe elle-même "les CMSA sont certes confrontées à des difficultés particulières. Le caractère diffus de l'activité agricole dans les départements pose des problèmes de couverture plus importants qu'au régime général dont les activités, essentiellement urbaines, sont plus resserrées. Pour les contrôles en milieu ouvert (forêt, vignes, vergers, champs), les agents de la MSA ne peuvent par ailleurs travailler seuls, du fait de l'impossibilité de boucler physiquement le périmètre. Ils doivent systématiquement recourir à l'ITEPSA et à la Gendarmerie, ce qui alourdit les contrôles."

Or de ce passage obligé par les actions concertées, seules efficaces, il résulte une incidence importante sur la verbalisation.

Dans le cadre d'une action concertée, le corps du contrôle qui verbalise est celui dont le champ de compétence est le plus étendu. Ce sera donc en premier lieu le gradé de Gendarmerie, officier de police judiciaire, ensuite l'ITEPSA, et en troisième lieu seulement l'agent de contrôle assermenté de la MSA.

Il y a là une des raisons pour lesquelles les agents de contrôle de la MSA établissent eux-mêmes peu de procès-verbaux.

Sur la faible coordination

Pour les actions concertées de terrain et comme la Cour le souligne, la collaboration avec l'ITEPSA et la Gendarmerie est, ainsi qu'il a été indiqué, réelle et rendue nécessaire par les conditions mêmes du contrôle en agriculture.

Il est vrai au demeurant que les liaisons avec la DILTI, le Parquet, la Préfecture sont insuffisantes et que dans ce domaine, cela exprime souvent un rôle du COLTI qui est en deçà des attentes des caisses.

Une enquête réalisée par la CCMSA en 1998 a fait apparaître qu'une vingtaine de caisses n'étaient pas présentes dans les COLTI.

Ces caisses de MSA ne sont ni convoquées aux réunions du COLTI ni tenues informées de l'activité du comité opérationnel.

Une revalorisation du rôle des COLTI permettrait au partenariat de mieux s'exercer, notamment dans le suivi des actions de terrain.

Sur l'absence de remontée régulière d'informations à la CCMSA

La Cour indique s'agissant de la caisse centrale CCMSA que "Faute d'une remontée régulière d'informations, elle ne connaît d'ailleurs pas vraiment l'ampleur réelle de cette lutte [contre le travail dissimulé]."

Si la remontée d’informations mérite d’être améliorée, néanmoins chaque trimestre des statistiques remontent à la CCMSA.

Elles concernent, par caisse départementale ou pluridépartementale, le nombre de salariés déclarés au moyen d'une DPAE, le nombre de salariés ayant fait l'objet d'une première déclaration trimestrielle de main-d'œuvre, le nombre d'heures travaillées. Une décontraction du nombre de salariés déclarés au moyen de la DPAE est établie par trimestre au niveau national entre 39 branches d'activité relevant du régime agricole.

Il existe également des états avec des décontractions des salariés déclarés au moyen de la DPAE selon l'origine (union européenne ou autres pays) selon le mode de déclaration (téléphone, télécopie, minitel, courrier, guichets ou permanences).

Un état récapitule par trimestre le nombre d'interrogations des fichiers DPAE des caisses par les corps de contrôle impliqués dans la lutte contre le travail dissimulé.

Enfin, un état recense au niveau national par trimestre le nombre de contrôles effectués dans le cadre de la lutte contre le travail dissimulé, le nombre de procès-verbaux établis, les montants en francs des cotisations recouvrées suite à la constatation d'une infraction de travail dissimulé.

Ces données sont disponibles après consolidation annuelle et sont conformes à la demande qui a été formulée par le ministère de l'agriculture.

Un affinement des données relatives à la lutte contre le travail dissimulé est cependant prévue : dans le cadre de la mise en œuvre de la convention d'objectifs et de gestion signée pour la période 1999-2001 seront mis en place un ensemble d'indicateurs statistiques détaillés pour mesurer le suivi des activités de contrôle et notamment de la lutte contre le travail dissimulé.

Pour conclure, et au-delà des précisions qui ont été apportées ci-dessus, il faut souligner que la convention d’objectifs et de gestion fait de l’amélioration du contrôle un objectif prioritaire du régime et a donc conduit la CCMSA à mettre en place les moyens de coordination nécessaires à la mise en place d’une stratégie plus rigoureuse, mieux définie et mieux coordonnée des caisses de MSA. Cette démarche s’applique à l’ensemble des champ de contrôle dont sont investies les caisses de MSA, et se traduit dans le cadre de la signature de conventions de mise en œuvre de la convention d'objectifs et de gestion entre chaque caisse de MSA et la caisse centrale, par des engagements spécifiques sur ce sujet. Ce qui vaut pour l’ensemble des contrôles sera appliqué au domaine particulier du travail dissimulé. Dans ce cadre, et comme le recommande la Cour, une attention particulière sera apporté à la lutte contre le travail dissimulé, notamment par la formulation d’une stratégie nationale plus précise et par l’amélioration des remontées statistiques. 

La Cour cite la caisse de MSA des Alpes-de-Haute-Provence et Hautes-Alpes parmi celles qui, en matière de lutte contre le travail dissimulé, privilégient la pédagogie auprès des employeurs, au détriment du contrôle répressif.

Il est utile d’apporter les informations suivantes, qui rendent compte de l’évolution récente de la politique de contrôle mise en oeuvre par la caisse.

La nouvelle équipe de direction, mise en place en 1995, a décidé de concentrer l’action des contrôleurs de la caisse, sur la mise en oeuvre d’un plan d’urgence, ayant pour objectif le redressement du recouvrement des cotisations. Les impayés avaient en effet doublé de 1992 à 1995, et cette situation ne pouvait perdurer car, d’une part, l’une des premières missions de service public de nos organismes est de tout mettre en oeuvre pour recouvrer les cotisations sociales, d’autre part, la trésorerie de la caisse était dégradée par cette évolution très inquiétante. Notre plan a été efficace puisque, actuellement, les cotisations impayées à la charge de la caisse ont diminué de moitié par rapport à la situation d’il y a 3 ans.

Depuis 1998, la réussite de ce plan de redressement nous a permis de rendre notre équipe de contrôle disponible pour mettre en oeuvre un programme global de contrôle du travail dissimulé. La direction a donc proposé au conseil d’administration de notre caisse, qui l’a adopté, le plan de contrôle suivant :

- Contrôle sur le terrain de la main-d’oeuvre utilisée par les producteurs de fruits et légumes, au moment de la taille des arbres fruitiers et de la récolte.
L’échantillon concerné par le contrôle a été fixé à 20 % des producteurs mettant en valeur au moins 10 hectares. Ce contrôle a été ciblé : un contrôle systématique a eu lieu sur les exploitations dont la densité de main-d’oeuvre à l’hectare était notablement inférieure à la moyenne. Ce contrôle a eu lieu en début d’année 1999 pour ce qui concerne les travaux de taille ; il aura lieu à l’automne pour les travaux de récolte.

- 20 % des entreprises de travaux agricoles feront l’objet de contrôles inopinés sur le terrain, en fin d’été.

- La totalité des entreprises de travaux forestiers fait actuellement l’objet d’un contrôle sur les chantiers de coupe.

C’est ainsi l’ensemble des productions majeures de nos deux départements qui sont concernées par ce plan de contrôle. Les résultats de ce contrôle seront présentés en fin d’année au conseil d’administration de la caisse, à l’ensemble de nos délégués et aux représentants de la profession agricole lors de notre prochaine assemblée générale.

En outre, la direction de la caisse a décidé de saisir l’opportunité de la réduction du temps de travail du personnel et des embauches qui lui seront assorties, pour spécialiser l’équipe des contrôleurs dans la lutte contre le travail dissimulé.

On croit devoir ajouter que la taille de la circonscription de notre caisse (5 heures de route sont nécessaires pour la traverser du Nord au Sud, et 3 heures de l’Est à l’Ouest), et son relief accidenté ne facilitent pas la tâche de nos contrôleurs.

L’effectif est proportionnel à l’importance de notre caisse, mesurée à partir du nombre de ses assurés, car nos ressources sont proportionnelles à l’effectif de ces derniers. Nous disposons ainsi d’une équipe de quatre contrôleurs, ce qui rend leur charge de travail particulièrement lourde car, pour contrôler par exemple la main-d’oeuvre employée dans un verger, le quadrillage idéal d’une parcelle nécessite l’intervention simultanée de quatre contrôleurs.

C’est d’ailleurs une des raisons pour laquelle, par le passé, nous procédions à des contrôles conjoints avec l’inspection du travail, de l’emploi et de la politique sociale agricoles.

Ces informations permettent de constater que notre caisse assume désormais avec la plus grande rigueur la mission qui lui échoit en matière de lutte contre le travail dissimulé.

En ce qui concerne la MSA du Var, il doit être précisé que depuis le mois de septembre 1998, des contrôles spécifiques concernant le travail dissimulé ont été faits en commun par la caisse de mutualité sociale agricole du Var et par l’inspection du travail. Ces contrôles ont concerné un certain nombre d’exploitations viticoles et horticoles : 19 contrôles ont été effectués dans le secteur de la viticulture, et une douzaine dans le secteur de l’horticulture.

Par ailleurs, un programme de contrôle a été planifié, en commun avec l’ITEPSA, pour le deuxième semestre 1999.

Indépendamment des actions effectuées à la demande des services de l’ITEPSA, il faut souligner que la MSA du Vaucluse procède à des opérations de rapprochement systématique des déclarations préalables à l’embauche (DPAE) et des déclarations trimestrielles de main d’oeuvre (DTMO) transmises par les employeurs de main d’oeuvre à la fin de chaque trimestre. Déclarations qui permettent de recueillir pour chaque salarié déclaré les éléments nécessaires à l’établissement de l’appel de cotisations.

Toute DPAE génère donc l’envoi d’une DTMO ; en cas de non retour de cette dernière, un rappel est adressé avant contrôle.

La déclaration des employeurs ne fait pas l’objet d’un contrôle systématique par un agent assermenté. Toutefois, des contrôles sont déclenchés en cas de discordance flagrante contenue dans les éléments déclaratifs, sur réclamation ou sur dénonciation.

Il convient de noter qu’à la suite de la mission confiée à l’IGAS et à l’IGIC sur les possibilités d’harmonisation et de simplification des règles relatives au recouvrement des prélèvements sociaux des professions indépendantes non agricoles, le secrétariat d’Etat aux PME, au Commerce et à l’Artisanat et le ministère de l’Emploi et de la Solidarité ont mis en place une concertation Etat-organismes sociaux. Cette concertation, menée par M. François Monier, conseiller-maître à la Cour, avait pour mission d’aboutir à une proposition ambitieuse qui privilégie la relation avec l’usager, en établissant des appels de cotisations plus lisibles, lui permettant d’acquitter ses cotisations selon un calendrier et des modalités simplifiées.

Les mesures préconisées devaient également avoir pour objectif d’améliorer le taux de recouvrement enregistré par les organismes. De même, les règles applicables en matière de recouvrement des cotisations, comme celles relatives à l’ajustement et à la régularisation, ont été examinées à la lumière du contenu du rapport de l’IGIC et de l’IGAS.

Les premières conclusions de cette concertation ont été remises récemment aux autorités de tutelle et font l’objet d’un examen approfondi. D’ores et déjà, il apparaît que la concertation qui a été engagée entre l’Etat et les organismes sociaux est inachevée. Des mesures de simplification peuvent être mises en œuvre rapidement mais il convient de ne pas s’éloigner de l’objectif qui vise à mettre en place un projet ambitieux allant au-delà des seules opérations de paiement des cotisations sociales. Il appartient aux pouvoirs publics de trouver des solutions concrètes pour la mise en place d’un recouvrement intégré sans sous-estimer les difficultés que cette réforme peut susciter pour les organismes sociaux.
 

(1) En 1995, 9890 PV concernaient 10 750 entreprises, 21 622 salariés étant illégalement embauchés. Parmi ces salariés, 60% étaient de nationalité française et seulement 8,7 % étaient des étrangers en situation irrégulière, ce qui confirme l’intérêt de distinguer avec clarté le travail dissimulé de l’immigration clandestine.

(2) " L’économie souterraine dans les comptes nationaux ", JC Willard, Economie et statistique, novembre 1989

(3) Dans l’enquête de 1997, 16% des URSSAF avaient élaboré un outil d’aide au contrôle.

(4) 3^e alinéa de l’article L320 du Code du travail : pénalité administrative égale à 300 fois le taux horaire du minimum garanti