62°) Auditions sur les entreprises publiques :

 

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 3 juillet 2003.

RAPPORT N^°1004
 

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION D'ENQUÊTE SUR  ⁽¹⁾
LA GESTION DES ENTREPRISES PUBLIQUES
AFIN D'AMÉLIORER LE SYSTÈME DE PRISE DE DÉCISION

Président

M. Philippe DOUSTE-BLAZY,

Rapporteur

M. Michel DIEFENBACHER,

Députés
 

TOME II

 

AUDITIONS

⁽¹⁾ La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

Secteur public.

La commission d'enquête sur la gestion des entreprises publiques afin d'améliorer le système de prise de décision est composée de : M. Philippe Douste-Blazy, Président ; MM. Jean-Pierre Balligand, Charles de Courson, Vice-présidents ; MM. Christian Philip, Jean-Claude Sandrier, Secrétaires ; M. Michel Diefenbacher, Rapporteur ; MM. Philippe Auberger, François d'Aubert, Claude Bartolone, Jacques Briat, François Brottes, Dominique Caillaud, Jérôme Chartier, Pierre Ducout, Jean Gaubert, Mme Nathalie Gautier, MM. Louis Giscard d'Estaing, François Goulard, Alain Gouriou, Sébastien Huyghe, Alain Joyandet, Jean-Marie Le Guen, Jean-Claude Lenoir, Hervé Mariton, Jacques Masdeu-Arus, Jean-Pierre Nicolas, Robert Pandraud, Nicolas Perruchot, Xavier de Roux, Alfred Trassy-Paillogues.

SOMMAIRE DES AUDITIONS

Les auditions sont présentées dans l'ordre chronologique des séances tenues par la commission
(la date de l'audition figure ci-dessous entre parenthèses)

- Audition de M. Elie COHEN, directeur de recherche au CNRS  (25 février 2003)
- Audition de M. René BARBIER de La SERRE (4 mars 2003)
- Audition conjointe de MM. Gabriel GALET, Yves JEGOUREL, Vincent de La BACHELERIE, Edouard SALUSTRO, Jean-Michel CHARPENTIER et Guy STIEVENART, commissaires aux comptes de France Télécom (18 mars 2003)
- Audition de M. Jean-Louis VINCIGUERRA, ancien directeur financier de France Télécom (18 mars 2003)
- Audition conjointe de MM. Jean SIMONIN, Marcel ROULET et François GRAPPOTTE, membres du conseil d'administration de France Télécom (25 mars 2003)
- Audition de M. Michel BON, ancien Président de France Télécom (25 mars 2003)

                                            - 2ème partie

- Audition conjointe de Mme Claire NOURRY, MM. Patrick GOUNELLE, Jean-Louis LEBRUN, Guy ISIMAT-MIRIN, Philippe VASSOR et Amadou RAIMI, commissaires aux comptes d'EDF (1er avril 2003)
- Audition de M. Jean-Michel CHARPIN, Président du comité d'audit d'EDF (1er avril 2003)
- Audition conjointe de Mmes Michèle ROUSSEAU, commissaire du gouvernement à EDF, et Jeanne SEYVET, commissaire du gouvernement à France Télécom (8 avril 2003)
- Audition conjointe de Mme Catherine NEDELEC, MM. Alain MARTIN et Jean-Marc MAUCHAUFFEE, représentants des salariés au conseil d'administration d'EDF (8 avril 2003)
- Audition conjointe de MM. Jean-Pierre JOUYET, directeur du Trésor et Nicolas JACHIET, ancien chef du service des participations financières (29 avril 2003)
- Audition de M. François AILLERET, ancien Président d'EDF International (29 avril 2003)

                                            3ème partie

- Audition de M. Edmond ALPHANDERY, ancien ministre de l'économie et des finances
  et ancien Président d'EDF (6 mai 2003)
- Audition de M. Jean-Paul BAILLY, Président de La Poste (13 mai 2003)
- Audition de M. Daniel LEBEGUE, ancien directeur général de la
  Caisse des dépôts et consignations (13 mai 2003)
- Audition conjointe de MM. François ROUSSELY, Président d'EDF et
  Jacques CHAUVIN, ancien directeur financier  d'EDF (20 mai 2003)
- Audition des principaux syndicats et confédérations syndicales (21 mai 2003)
       CFDT
       CGT
       FO
       Sud PTT

                                             4ème partie

       - Audition de M. Martin VIAL, ancien Président de La Poste (27 mai 2003)
       - Audition de M. Marc TESSIER, Président de France Télévisions (27 mai 2003)
       - Audition de M. Dominique STRAUSS-KAHN, ancien ministre de l'économie,
         des finances et de l'industrie (28 mai 2003)
       - Audition de M. Louis GALLOIS, Président de la SNCF (3 juin 2003)
       - Audition de M. Thierry BRETON, Président Directeur Général de France Télécom (4 juin 2003)
       - Audition de M. Mario MONTI, Commissaire européen chargé de la concurrence (10 juin 2003)
       - Audition de M. Francis MER, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie (11 juin 2003)
 

Audition de M. Elie COHEN
Directeur de recherche au CNRS

(Extrait du procès-verbal de la séance du 25 février 2003)

Présidence de M. Philippe DOUSTE-BLAZY, Président

M. Elie COHEN est introduit.

M. le Président : Mes chers collègues, après une première réunion constitutive le 12 février dernier, notre commission d'enquête entame aujourd'hui ses travaux avec l'audition de M. Elie Cohen, directeur de recherche au CNRS, que je salue en votre nom à tous.

A l'occasion de notre première audition publique, je voudrais tout d'abord donner quelques mots d'explication sur les buts de notre commission, notamment sur les principes qui guideront nos travaux pendant six mois et sur lesquels tous les membres de cette commission, que j'ai l'honneur de présider, se sont accordés. Je veux indiquer en préalable que j'ai beaucoup apprécié l'ambiance générale qui a présidé aux échanges entre la majorité et l'opposition pour fixer nos principes directeurs ainsi que les questions que nous voulons poser.

D'abord un principe : le principe de transparence pour répondre à l'exigence de vérité. Un mot sur la méthode : les membres de la commission ont souhaité à l'unanimité que nos travaux fassent l'objet de la plus grande transparence possible. Nos auditions sont donc ouvertes à la presse, parce que nous souhaitons faire de cette commission le rendez-vous de la clarté et de la vérité. Rien ne doit être caché, que ce soit aux contribuables, aux actionnaires comme aux salariés. 

Nous avons, en tant qu'élus, le devoir d'exercer notre contrôle, de faire la lumière sur les raisons des échecs passés, mais également des réussites, et de rendre des comptes à nos compatriotes. C'est le principe de responsabilité qui doit nous conduire à identifier les dysfonctionnements, afin de consolider nos entreprises publiques et définir une nouvelle gouvernance.

Dans quel état d'esprit allons-nous travailler ? 

Comme je l'ai déjà indiqué à plusieurs reprises, il ne s'agit pas de jeter l'anathème sur telle ou telle gestion passée. Les entreprises publiques sont un élément moteur dans notre pays, je dirais presque un symbole de la réussite du « service public à la française » qui doit tant à la qualité du savoir-faire des salariés de toutes ces sociétés.

En tant que Président - et je sais que le Bureau comme l'ensemble des membres de la commission resteront vigilants sur ce point -, je veillerai à ce que nos travaux évitent deux écueils :

- céder à la facilité de critiques exacerbées qui aboutiraient, en cette période où bon nombre d'entreprises publiques ont à affronter une rude concurrence, à les mettre véritablement en péril ;

- faire preuve d'une indulgence trop grande, et presque coupable, envers les erreurs qui expliquent les difficultés financières extrêmes que connaissent ou ont connu certaines d'entre elles.

Lors de notre réunion constitutive, tous les commissaires se sont accordés sur cette méthode de travail.

C'est ainsi que la commission voudrait, au cours de ses deux premières auditions, fixer la problématique générale de ses travaux pour examiner la situation financière des entreprises publiques et déterminer, pour les éviter à l'avenir, les éventuels dysfonctionnements qui peuvent expliquer les difficultés actuelles. Cette problématique tourne autour de deux thèmes : mieux comprendre le pouvoir dans l'entreprise en analysant notamment le fonctionnement des instances dirigeantes et des organes de contrôle internes ; et mieux comprendre le pouvoir sur l'entreprise, en étudiant le rôle de l'Etat actionnaire. 

Ensuite, nous nous intéresserons plus précisément à certaines entreprises publiques. Lors de notre réunion constitutive, nous avons évoqué, parmi d'autres, la situation de France Télécom et d'EDF.

Là encore, nos auditions devraient nous permettre de comprendre comment on a abouti à des difficultés financières aussi importantes. Certes, les présidents passés ou actuels des entreprises seront entendus, mais on peut songer aussi, par exemple, aux commissaires aux comptes qui ont approuvé ou émis des réserves sur les résultats. On peut penser aussi aux responsables au sein du ministère de l'Economie et des finances, quels que soient les gouvernements, qui ont, d'une manière ou d'une autre, approuvé les investissements des entreprises. Nous serons ainsi en mesure de clarifier les rapports entre l'Etat actionnaire, la tutelle publique et les directions des entreprises publiques pour définir ensemble des règles de gouvernance plus efficaces et fondées sur un esprit de responsabilité. 

C'est bien cela aussi, je l'ai noté, que souhaite M. Jean-Pierre Balligand, qui est Vice-président de notre commission : fixer les questions préalables auxquelles nous voulons répondre. Autrement, six mois n'y suffiraient pas.

Le programme sera donc définitivement arrêté lors d'une prochaine réunion de Bureau que je souhaite convoquer après ces deux premières auditions. Au terme de cette réunion, notre commission aura défini les objectifs centraux qui guideront la suite de nos investigations. 

M. le Président rappelle à M. Cohen que les dispositions législatives relatives aux commissions d'enquête lui ont été communiquées. A l'invitation du Président, M. Cohen prête serment.

M. Elie COHEN : Merci, M. le Président, de m'avoir convié à venir témoigner devant votre commission.

Pour aborder le problème posé, je partirai d'un constat, assez triste, pour en tirer quelques enseignements. 

Le constat, quel est-il ? A dix ans de distance, nous avons connu deux sinistres majeurs, le Crédit Lyonnais et France Télécom. Pourquoi avons-nous connu ces sinistres et quels types d'enseignements pouvons-nous en tirer ?

Au préalable, je suis frappé du parallélisme des argumentaires qui ont été déployés dans les deux cas. Les directions des entreprises nous ont expliqué qu'elles avaient un projet particulièrement ambitieux de développement. Il s'agissait de sortir du pré carré national pour partir à la conquête de territoires nouveaux à l'international. On nous a expliqué également que, certes, l'ambition était grande, mais que le pari valait la peine d'être relevé, et que, bien entendu, les entreprises étaient équipées pour se lancer dans ce dessein et disposaient de toutes les compétences nécessaires. 

Lorsque la difficulté est survenue, on nous a dit que le pari stratégique avait réussi mais que les entreprises avaient buté sur « des facteurs extérieurs » difficilement maîtrisables. J'ai été frappé de constater que Michel Bon a tenu, jusqu'au bout, à souligner que sa stratégie était une réussite puisqu'il avait obtenu les résultats opérationnels les meilleurs de son histoire, ce qui est une notion qui n'a pas de sens - je vous le démontrerai plus avant -, mais qu'il avait été victime des « hedge funds ». S'exprimait là un besoin de sauver la stratégie qui était bonne, mais qui avait buté sur des circonstances extérieures, à savoir : la bulle, dans un premier temps, la bulle immobilière, puis celle de la nouvelle économie, la crise, le retournement de conjoncture, l'état des marchés financiers, bref, c'était « la faute à pas de chance » alors que la stratégie était bonne ! Bien sûr, les choses ne se sont pas passées ainsi.

Dans chacune des deux crises, le discours d'incrimination est également le même. Je vous ai parlé dans un premier temps du discours des entreprises sur les facteurs exogènes mais, dans les deux cas, furent également mises en cause l'intervention du politique, les inerties idéologiques et l'incapacité congénitale de l'Etat à exercer correctement son métier d'actionnaire. Le seul fait que l'on dresse le même type de constat à dix ans d'intervalle montre que les dispositifs mis en place entre temps n'ont apparemment pas produit tous leurs effets.

Si l'on veut sortir des discours auto-justificatifs et d'incrimination, il faut essayer de comprendre ce qui s'est produit dans ces deux situations. Premièrement, il y a eu faillite des systèmes de contrôle interne. Dans les deux cas, il est frappant de constater que des engagements à risques croissants ont été pris dans les entreprises sans qu'apparemment celles-ci aient disposé d'un tableau consolidé des risques et sans qu'elles aient été capables - ou en tout cas leurs organes internes de fonctionnement - d'interrompre le processus.

A cela quelques explications.

La première est à chercher dans la défaillance ou l'absence d'organes de contrôle interne du risque. J'ai récemment découvert que très peu d'entreprises disposent d'un état consolidé du risque pris par l'entreprise. C'est un élément assez surprenant, mais qui vaut aussi bien dans les entreprises privées que dans les entreprises publiques : Vivendi n'avait pas non plus d'état consolidé du risque. Beaucoup d'entreprises parlent du risque, d'économie du risque, de société du risque, mais, apparemment, y compris parmi les grandes entreprises françaises, aucune ne disposait jusqu'à il y a peu d'état consolidé du risque. 

Je n'entends pas seulement le risque lié à l'investissement immédiat, mais le risque financier corrigé des risques géopolitiques, environnementaux liés à une opération particulière. Une opération peut faire sens en matière de taux de retour sur investissement ; en revanche, elle peut comporter des risques additionnels pouvant mettre en difficulté l'entreprise. 

Dans le cas de France Télécom, nul n'avait mesuré le risque d'un retournement du marché financier sur les collatéraux, c'est-à-dire les garanties données par France Télécom à un certain nombre d'opérations. Par exemple, France Télécom, pour acquérir Orange, a payé en partie en titres, en partie en cash, mais les titres qu'elle a émis en paiement pour Vodafone avaient une clause de rachat à cours fixe. Et l'on n'a pas mesuré l'impact sur les finances de l'entreprise de la mise en œuvre de cette obligation de rachat dans le délai prévu. Pourtant, l'endettement de l'entreprise changeait radicalement.

Quand on essaye d'analyser comment ce type de situation a pu se développer, on constate que, outre l'absence d'état consolidé du risque, la segmentation interne de l'entreprise, notamment la constitution en branches semi-autonomes, conduit à un mécanisme pervers où le comité exécutif de l'entreprise se sent de moins en moins responsable de l'avenir de l'entreprise et devient de plus en plus une arène où sont développés et déployés des arguments en faveur de chacune des branches.

Lorsque j'interrogeais les dirigeants de France Télécom pendant ces périodes de folles acquisitions, j'étais frappé du peu de connaissances détaillées de nombre des dirigeants sur ce qui se menait dans l'entreprise, parce que, au fond, le Comité exécutif (COMEX) était devenu une instance où chacun plaidait pour sa branche particulière d'activité et où chacun cherchait à développer son activité au mépris de l'avenir du groupe.

Cela s'est également vu pour le Crédit Lyonnais. Je n'y reviendrai pas si ce n'est pour souligner que c'est plus grave encore pour une banque dont le métier est la gestion du risque.

Donc premier élément : le problème du contrôle interne et de l'appréciation du risque.

Deuxième élément : la faillite du contrôle externe. 

Il comporte plusieurs volets. Mais aussi bien le Crédit Lyonnais que France Télécom étaient soumis au contrôle d'Etat, à la tutelle du Trésor, au contrôle de la Cour des comptes, soit une série de contrôles externes, qui, en l'occurrence, n'ont pas fonctionné. Le conseil d'administration non plus n'a pas été capable d'empêcher un certain nombre de dérives. 

Cela ne fonctionne pas pour deux raisons.

La première, que les économistes connaissent bien, est de nature théorique et il n'y a pas de solution évidente pour y remédier. Cet argument théorique est très simple : c'est l'asymétrie d'information entre le contrôleur et le contrôlé. Vous avez beau faire, l'entreprise, le management interne, la direction interne de l'entreprise en saura toujours infiniment plus que le contrôleur le plus avisé, le plus subtil et le plus entreprenant sur l'état interne de l'entreprise. On est donc confronté à un phénomène irréductible qui réside dans l'asymétrie de l'information.

M. Claude BARTOLONE : C'est vrai, même pour le privé.

M. Philippe AUBERGER : Il y a même un Prix Nobel qui le dit !

M. Elie COHEN : Le deuxième élément, qui découle de cette asymétrie d'information, tient à ce que, pour combattre ce phénomène, on tente de développer des techniques dites « de mandat » ou de « contrat ». Les économistes parlent de manière pédante « de contrat d'agence » : l'actionnaire dominant donne un mandat de gestion à un management et il essaye d'en préciser les termes. Il se donne les moyens de vérifier que le mandat de gestion est rempli. 

Mais là aussi, la théorie économique montre que les mandats sont nécessairement incomplets et que, de fait, ils donnent une ressource particulière à l'entreprise pour jouer du caractère incomplet, intentionnel ou pas, du mandat pour développer une stratégie propre et poursuivre des objectifs propres. Même si nous avons cherché à réconcilier les objectifs du management et des actionnaires, il y a là une difficulté fondamentale, qui est bien décrite par les notions d'incomplétude du mandat et des failles du contrat d'agence.

Pour les entreprises qui nous intéressent, cela va encore plus loin. Qu'est-ce en effet qu'un conseil d'administration d'une entreprise publique ? C'est une structure à trois tiers : le premier tiers est constitué par des représentants de l'Etat, délégués ou directeurs d'administration centrale, qui viennent là, non pour promouvoir l'intérêt social de l'entreprise, mais pour défendre le point de vue de chacun de leur ministère. J'ai acquis pendant cinq ans une expérience en qualité de membre du conseil d'administration de France Télécom ; j'ai pu observer le comportement des administrateurs d'Etat. Le directeur du Budget vient défendre les intérêts du Budget, le Directeur du Trésor, les intérêts du Trésor. Personne, au fond, n'a en vue l'intérêt général de l'entreprise. Et puis surtout le directeur du Budget défend les intérêts du Budget lorsqu'il veut bien participer et s'exprimer au conseil d'administration. La plupart du temps, il n'intervient pas, soit parce que les problèmes sérieux ont été réglés en amont, soit parce que l'on se trouve face à des personnes en présence desquelles on ne veut pas partager une information. Je pense au deuxième tiers formé par les représentants des travailleurs, les salariés élus sur liste. Le troisième tiers est formé des personnalités qualifiées. 

M. le Président : Vous l'avez été.

M. Elie COHEN : Absolument.

Le statut des personnalités qualifiées est une contradiction dans les termes. En effet, l'Etat contrôlant majoritairement, voire à 100 %, une entreprise publique, il a besoin d'être majoritaire. S'il ne peut exercer son rôle d'actionnaire majoritaire, il a moins de pouvoir qu'un actionnaire minoritaire bien organisé dans une entreprise privée. Il a donc légitimement envie d'exercer son pouvoir. Pour l'exercer, il faut qu'il ait la majorité ; or, il ne l'a pas, puisque seul le tiers des administrateurs le représente directement. Il a donc la tentation de nommer des personnalités qualifiées, qui sont en fait des représentants de l'Etat. Non content de nommer des personnalités qualifiées qui sont des représentants de l'Etat, il le fait de la pire façon qui soit, car souvent il considère que c'est rendre service à l'entreprise que de mettre comme personnalités qualifiées, soit des fournisseurs, soit des clients de l'entreprise. Nous nous situons là dans le conflit d'intérêts le plus manifeste. Je m'amusais beaucoup au conseil d'administration de France Télécom de voir à mes côtés le représentant de Bull qui n'était là que pour réclamer son chèque de l'année. La société Bull étant structurellement déficitaire et France Télécom ayant des poches profondes, la règle du jeu voulait que tous les ans, on trouve une raison particulière pour recapitaliser Bull. La place de cet administrateur représentant Bull au sein du conseil d'administration de France Télécom n'avait guère de sens.

Pour reprendre le fil de mon propos : faillite du contrôle interne, faillite du contrôle externe, faillite du conseil d'administration, faillite également de la tutelle, c'est-à-dire de la direction du Trésor, pour la raison déjà évoquée de l'asymétrie de l'information. 

Des opérations comme celle de Montedison ou d'Orange requièrent la coopération intensive de banquiers d'affaires créatifs dans des montages financiers acrobatiques, avec des collatéraux, des covenants ; elles nécessitent des garanties en tous sens, supposent des pyramides de contrôle à plusieurs étages. Or, lorsque vous avez, d'un côté, des équipes de banquiers d'affaires, de dirigeants d'entreprises, de stratèges - une opération de ce type mobilise pour le moins 150 personnes à très forte valeur ajoutée et de l'autre, une demi personne de la direction du Trésor, qui s'occupe, au mieux, de l'entreprise, au pire, de cette entreprise et d'autres encore, il ne peut y avoir de contrôles. On en est réduit en fait à faire confiance au PDG nommé. L'Etat estime donc qu'il a nommé un PDG particulier, qu'il n'est pas en mesure d'entrer dans les détails des montages financiers ; on lui assure que c'est une décision stratégique nécessaire à l'entreprise. Il est donc conduit à ratifier. Cela dans la meilleure hypothèse, celle où l'on peut consulter en amont, où l'on peut soumettre les dossiers, détailler les montages financiers, parce que l'on sait très bien que, dans la vie des affaires, le temps de gestation peut être long, mais en général l'exécution doit être très rapide. Ne serait-ce aussi que parce que, lorsque des entreprises cotées sont en cause, il y a des règles très strictes de protection de l'actionnaire et de non-divulgation de l'information...

Bien souvent, ces décisions stratégiques ultimes sont prises très rapidement ; les dossiers sont communiqués au moment même où se réunit le conseil d'administration. Imaginez l'administrateur lambda essayant de comprendre des contrats conçus par des lawyers américains ou des montages réalisés par des banques d'affaires américaines. C'est totalement impossible.

Il ne peut donc y avoir de contrôles ; il ne peut y avoir qu'une confiance faite au PDG. D'où le cinquième point dans les faillites successives : les raisons qui tiennent à la procédure même de nomination des PDG et la responsabilité personnelle des PDG. 

Ce n'est un secret pour personne ; vous connaissez tous les conditions dans lesquelles le PDG de France Télécom a été nommé. Si l'on prend au sérieux l'avenir de la gouvernance des entreprises publiques, il faut d'urgence trouver une autre méthode et une autre solution pour nommer les PDG des entreprises publiques. 

Je rappelle à ceux qui ne se seraient pas intéressés à l'épisode à l'époque que M. Henrot avait été coopté au conseil d'administration de France Télécom pour être président. Je faisais partie de ce conseil d'administration. Nous avons été convoqués un lundi matin à huit heures trente pour porter M. Henrot à la présidence de France Télécom. Dans la semaine qui a précédé, nous avons pris des contacts avec celui-ci afin de savoir quels étaient ses projets, ses intentions. Le vendredi qui a précédé le lundi où devait intervenir cette nomination, j'ai reçu, en qualité d'administrateur, un coup de fil du directeur du cabinet du ministre à onze heures et demie du soir me demandant de porter M. Michel Bon à la présidence de France Télécom. Je lui ai répondu que cela ne correspondait pas à ma façon de considérer ma responsabilité d'administrateur.

Voilà pour le parallèle entre les deux affaires. Au-delà, les événements renvoient à des problèmes plus fondamentaux, d'une nature plus intéressante.

Une fois précisé l'existence d'une barrière liée à l'asymétrie de l'information et à l'incomplétude du mandat, se posent des problèmes récurrents en France et qu'il va bien falloir traiter.

Premier problème : personne ne sait exactement ce qu'est l'Etat actionnaire, car, jusqu'à présent, lorsque l'Etat intervenait dans une entreprise publique, il le faisait, de manière indistincte, comme Etat puissance publique, comme Etat régulateur, comme Etat actionnaire, comme Etat responsable de la paix publique... 

M. Pierre DUCOUT : Il fixe aussi les prix.

M. Elie COHEN : Oui, l'Etat « contrôle des prix ».

Tant que nous avions des monopoles nationaux verticalement intégrés, réalisant l'essentiel de leurs opérations sur le territoire national, la confusion des différentes casquettes de l'Etat ne posait guère de problèmes. J'ai découvert toutefois que, dès 1955, un jeune inspecteur des finances, Simon Nora, avait posé le problème de l'organisation de la fonction actionnariale de l'Etat. Il avait, entre autres, déjà préconisé à l'époque un système de holding public, en mesure de porter les participations de l'Etat pour incarner le rôle spécifique de l'Etat actionnaire. 

On voit bien ce que peut être la responsabilité de l'Etat, garant des équilibres macro-économiques, qui peut conduire à bloquer les prix pour tenir l'indice ou demander à EDF d'emprunter sur les marchés financiers internationaux en dollars pour des raisons de balance des paiements. On peut donc parfaitement comprendre la logique macro-économique, et même la logique de paix civile, qui fait que l'on diffère une adaptation sociale. On peut comprendre l'ambition énergétique qui fait qu'il y a un prix pour l'indépendance nationale. Mais l'Etat actionnaire n'a guère pu s'autonomiser. A ce jour, nous n'avons toujours pas d'organisation de l'Etat actionnaire. 

Ce problème se complique aujourd'hui : dès lors que prévaut un accord général pour privatiser toutes les entreprises du secteur concurrentiel - plus personne ne défend aujourd'hui les vertus des nationalisations dans les entreprises du secteur concurrentiel -, celui-ci s'est déplacé à des entreprises hybrides, type EDF ou France Télécom. Ces entreprises continuent en effet à bénéficier de monopoles naturels, sectoriels, typiquement le réseau ferré, le réseau de transports d'EDF, la boucle locale de France Télécom, en même temps qu'elles sont des entreprises concurrentielles. 

En tant qu'entreprises concurrentielles, on pourrait leur imposer comme simple objectif, dans un premier temps, la maximisation de leurs résultats. Puis, dans un second temps, l'Etat se retirerait. L'Etat n'a pas vocation à être actionnaire d'entreprises du secteur concurrentiel. En revanche, quand on trouve, dans une même entreprise, un monopole naturel et des missions de service public d'un côté, des activités concurrentielles de l'autre, la structure de gouvernance de ces entreprises pose problème. 

Comment faire pour exprimer la logique de l'actionnaire et la logique de service public ? Il n'y a pas de solution simple pour des entreprises comme EDF ou France Télécom. Peut-être un jour une séparation totale des activités concurrentielles et des activités sous monopole naturel en matière de réseau interviendra-t-elle. D'ailleurs, la deuxième directive européenne en matière d'électricité pousse en ce sens. Elle va même très loin, puisqu'elle vise à autonomiser le réseau de transport - et même le réseau de distribution. En tout cas, pour l'heure, tant que l'on a des entreprises de ce type, il faut organiser la fonction de l'Etat actionnaire, qui ne l'est pas aujourd'hui, et la fonction « Etat, garant de l'intérêt général » puisqu'il n'y a pas de raisons particulières qu'un monopole naturel soit régi par de pures considérations marchandes, d'autant que pour le monopole naturel, c'est la planification des investissements et les éventuels problèmes de sécurité énergétique à moyen et long termes qui importent.

Cette hétérogénéité d'objectifs maintenue pour les entreprises de service public pose un problème particulier pour la composition des conseils d'administration et la définition de leur rôle. Dans une pure logique actionnariale, nous pourrions dire que les conseils d'administration des entreprises publiques doivent fonctionner exactement comme des conseils d'administration classiques, avec la problématique des administrateurs indépendants. Mais dans des entreprises mixtes, type EDF ou France Télécom, comment concilier les deux logiques ? Le problème est réel. Au-delà, la mixité du capital de certaines entreprises publiques comme France Télécom pose un problème nouveau et redoutable. 

Dès lors que l'on a ouvert le capital de France Télécom et fait entrer des actionnaires minoritaires, on pouvait penser que l'actionnaire privé, investisseur privé, allait servir d'aiguillon à l'actionnaire public et que l'on allait donc connaître, d'une certaine façon, le meilleur des deux mondes : la gestion publique avec ses qualités et l'incitation, l'aiguillon du marché, pour pousser l'entreprise à être plus efficace. 

Or, le cas de France Télécom nous a montré que l'on arrivait au résultat rigoureusement inverse, puisque la mixité d'actionnariat faisait que l'actionnaire privé considérait l'Etat comme l'actionnaire ultime, et dès lors il n'avait pas de réel contrôle à opérer sur l'entreprise. Considérant qu'il s'agissait d'une quasi-entreprise privée, le management de l'entreprise estimait qu'il n'avait pas de comptes particuliers à rendre à l'Etat actionnaire, quoique majoritaire. A partir de ce modèle, il n'est pas compliqué de comprendre les dysfonctionnements massifs intervenus dans le cas de France Télécom au cours de la période récente.

Il est faux de penser que le pouvoir politique a brimé l'entreprise et l'a empêchée de faire ce qu'elle voulait ou qu'il lui a imposé des contraintes ayant pesé sur sa gestion. Cela ne tient pas la route. Je suis toujours très étonné de lire régulièrement dans la presse que le grand malheur de France Télécom c'est que l'entreprise n'a pu, à cause du caractère idéologique du Gouvernement en place à l'époque, descendre en dessous du seuil de 50 % et être privatisée. L'argument ne tient pas pour des raisons de fond. Elles sont de deux ordres.

Premièrement, chacune des trois grandes opérations qui ont ruiné France Télécom - NTL, MobilCom et Orange - sont des acquisitions qui ne pouvaient se réaliser qu'en cash. Je défie quiconque de me démontrer le contraire ! L'entreprise NTL était un opérateur de câbles britannique, reprise par un financier aventurier américain, M. Knapp, lequel avait décidé de faire de ce réseau câblé une infrastructure de télécom alternative. Il comptait, à partir de cette infrastructure, faire concurrence à British Telecom. Ce monsieur avait besoin de liquidités pour construire le réseau et investir lourdement dans cette infrastructure largement de haut débit. L'apport de France Télécom était en cash. M. Knapp n'avait nullement besoin d'actions France Télécom. Qu'en eût-il fait ?

S'agissant de MobilCom, tout le monde sait que Gerhard Schmid n'avait pas un sou vaillant alors qu'il voulait s'engager dans la troisième génération de mobiles, qu'il avait besoin de cash pour payer la licence de 8 milliards d'euros et bâtir le réseau qui devait coûter 7 milliards d'euros. Il n'avait pas besoin de papier France Télécom.

Le plus bel exemple est celui d'Orange, racheté moitié en cash, moitié en papier, mais Vodafone ne pouvait et ne voulait pas garder ce papier. C'est pourquoi il lui a été donné une garantie de rachat à cours fixe. C'est l'un des éléments qui explique pourquoi France Télécom s'est endettée beaucoup plus rapidement que prévu.

On m'oppose alors un manque de subtilité, on me rétorque qu'il existe des techniques financières qui auraient permis d'éviter cette situation. Quelles sont-elles ? France Télécom aurait pu augmenter son capital au plus haut de la bulle spéculative. Une entreprise, à majorité contrôlée par l'Etat, aurait procédé à de la spéculation pure pour se refinancer, pour spolier directement les actionnaires, puisqu'elle aurait su par avance que la valorisation était très inflatée ! En utilisant l'argument des 50 % et en le poussant plus loin, on est obligé de conclure que France Télécom se serait retrouvée avec un actionnariat privé majoritaire au moment de l'éclatement de la bulle. L'entreprise aurait dû être démantelée, vendue par morceaux. Ce qui la sauve aujourd'hui c'est qu'elle a l'Etat comme actionnaire majoritaire. Ce qui dispense France Télécom de faire aujourd'hui les efforts nécessaires, c'est-à-dire de céder des actifs dans la précipitation, d'opérer des coupes claires dans ses structures, c'est précisément que l'Etat est actionnaire majoritaire. On a vu comment la seule garantie subliminale de l'Etat a permis de retrouver des financements très rapidement avec la mise en place d'une nouvelle équipe. Ce type de raisonnement est donc à proscrire.

De ces différents éléments, quelques conclusions apparaissent d'évidence.

La première, c'est que compte tenu de la multiplicité des responsabilités de l'Etat, notamment celles des années qui viennent en matière de santé publique, de retraites, etc., chaque fois qu'une entreprise relève du secteur purement concurrentiel, elle a vocation à être privatisée. Je ne vois pas l'intérêt d'un actionnariat mixte pour des entreprises du secteur concurrentiel. 

La deuxième conclusion importante, c'est qu'à nouveau se pose la question de l'organisation de l'Etat dans sa triple mission d'Etat régulateur, d'Etat garant de l'intérêt général et d'Etat actionnaire. 

Dans le cas d'EDF, même lorsque l'Etat signe un contrat de plan avec une entreprise et s'engage dans une relation partenariale, il lui arrive de ne pouvoir tenir ses engagements. Je pense aux engagements en matière de politique énergétique et en matière de politique de prix. 

Cette posture, qui n'était pas très gênante dans la situation de l'entreprise hexagonale avec un monopole verticalement intégré, n'est plus possible. Il faut, du côté de l'Etat, organiser la mission d'intérêt général, les missions d'actionnaire et de régulateur. Cela peut paraître trivial, mais, encore une fois, si l'Etat conserve des participations significatives et des ambitions en matière de politique énergétique, il ne dispose ni des moyens ni des équipes pour assurer la cohésion de ses positions internes et pour constituer une contrepartie face à l'entreprise. Il existe aujourd'hui un déséquilibre entre l'Etat tutelle et l'entreprise. L'Etat ne peut exercer quasiment aucune de ses fonctions correctement. Il y a un vrai fossé de compétences et d'expertise qui s'est installé entre l'Etat et l'entreprise. 

Je suis frappé du fait que l'on a très rapidement démantelé, depuis 1986, les structures de l'Etat d'économie mixte alors même que l'Etat continuait d'avoir des responsabilités importantes dans l'économie mixte. Tous les gouvernements, de gauche comme de droite, ont communié dans la même foi de l'Etat non interventionniste. Je ne prône pas l'Etat interventionniste, mais le désengagement du secteur public n'a pas été aussi rapide que le redimensionnement de la direction du Trésor ou de la tutelle du ministère de l'Economie et des finances.

Troisième conclusion : il faut organiser spécifiquement la fonction actionnariale de l'Etat. Selon moi, il n'existe qu'une solution, qui reprend un modèle : ce que l'Etat a fait pour gérer la dette publique. Lorsqu'il s'est avisé du fait que pour intervenir sur le marché obligataire, devenu de plus en plus sophistiqué avec des opérateurs de plus en plus pointus, il a créé l'agence France Trésor qui gère la dette. L'Agence a pu à la fois s'inscrire dans une logique de puissance publique, puisqu'elle est présidée par le directeur du Trésor et disposer des souplesses organisationnelles et fonctionnelles lui permettant de recruter les meilleures compétences sur le domaine et d'assurer correctement des emprunts de grand poids. On sait que l'agence a contribué à optimiser la gestion de la dette publique. 

Je crois qu'il faut faire la même chose pour les participations de l'Etat et créer une agence des participations publiques. Elle obéirait au même modèle avec un directeur qui serait le directeur du Trésor. Elle pourrait en outre recruter des experts compétents en mesure d'évaluer les projets soumis. Lorsque France Télécom engage 50 milliards d'euros en faveur d'un projet, on aimerait que l'expertise du dossier soit d'une autre nature qu'un examen d'une demi-heure par un directeur de cabinet après trente-six affaires déjà traitées dans la journée. Il est tout de même invraisemblable de voir la frivolité avec laquelle l'Etat engage des sommes folles sans disposer des capacités d'expertise requises ! Je considère qu'il y a là un véritable problème. L'agence pourrait à la fois assumer ce travail en amont et jouer un rôle dans la sélection d'administrateurs représentant l'Etat actionnaire qui obéissent à un autre modèle que celui actuellement connu. 

Cela me conduit à penser qu'il faut imaginer un autre modèle de conseil d'administration pour les entreprises publiques. Je distinguerai deux cas de figure.

Lorsque les entreprises publiques sont concurrentielles et qu'elles ont vocation à être privatisées à terme, il faut avoir des pratiques d'entreprises privées et par conséquent respecter les orientations des rapports Viénot et Bouton, mener une politique de recrutement d'administrateurs indépendants - de véritables administrateurs indépendants. Je vous ai dit ce que je pensais des personnalités qualifiées, même si, en tant que personnalité qualifiée, je pense avoir été un administrateur totalement indépendant. Je crains d'être rare. Il faut donc des conseils d'administration de ce type quand il s'agit d'entreprises publiques concurrentielles vouées à la privatisation. 

La situation n'est pas la même si, demain, il devait y avoir des conseils d'administration d'un établissement gérant le réseau de transport d'électricité d'EDF ou RFF. Il conviendrait alors de définir des conseils qui obéissent à une logique de service public et à des missions d'intérêt général. Il faut donc avoir des administrateurs choisis sur cette base. On peut imaginer des structures diverses qui conduisent à nommer des personnes de cette qualité.

Dernier élément de conclusion : la procédure de sélection des PDG. On ne peut accepter qu'un PDG soit recruté par un coup de fil, sur un quai de gare, à la veille d'un conseil d'administration et lui confier l'entreprise la plus importante du pays, par ses capitaux, par les technologies qu'elle mobilise, par le rôle qu'elle joue dans l'économie française et par les effectifs qu'elle emploie. Il faut vraiment mettre un terme à ce type de pratiques. Je sais que c'est difficile, car cela vise à priver le pouvoir politique de l'un des seuls pouvoirs discrétionnaires à peu près incontestés qu'il lui reste, mais l'on ne peut se permettre de fonctionner sur ce mode.

M. le Rapporteur : Je remercie tout d'abord M. Cohen pour son exposé, comme à l'habitude très brillant. 

Je partage partiellement son sentiment.

Je le partage sur le fait que la gravité de certains sinistres - M. Cohen a cité le Crédit Lyonnais et France Télécom - appelle à l'évidence une analyse très critique à la fois sur les entreprises et sur l'Etat actionnaire. Il faut toutefois constater par ailleurs que toutes les entreprises publiques ne sont pas des entreprises sinistrées. Or, elles avaient, à l'origine, des règles de fonctionnement très comparables à celles de France Télécom ou du Crédit Lyonnais. Certaines pourtant ont réussi de manière particulièrement brillante la mutation qu'imposait l'évolution économique, en particulier l'ouverture des marchés. Je pense à Air France et à Renault.

Comment expliquer cela ? Les structures sont-elles véritablement en cause ? Est-ce le rôle de l'Etat, la nature des marchés, la conjoncture, les hommes qui étaient au pouvoir au moment où les mutations ont dû être conduites ? Sur ces questions, je souhaiterais avoir le sentiment de M. Cohen.

M. François d'AUBERT : Merci à M. Cohen pour son exposé.

Première question : M. Cohen, vous distinguez le secteur concurrentiel et le secteur de monopole naturel, France Télécom se situant entre les deux. Depuis l'évolution technologique des télécommunications, le secteur des télécommunications n'est-il pas sorti précisément de l'idée de monopole naturel ? Pour l'électricité, cette notion peut se concevoir, mais pour les télécommunications, nous avons l'impression d'un secteur ultra-concurrentiel. Certes, si l'on se place au plan franco-français, on reste un peu dans l'idée de prolongement du monopole naturel, mais si l'on considère l'Europe, le monde, plus un seul pays aujourd'hui ne considère, sauf peut-être la Chine, que les télécommunications relèvent d'une idée de monopole naturel. Je pense qu'il y a là une première réponse à apporter ; peut-être relève-t-elle de la théorie économique. Il faut essayer d'y voir plus clair.

Deuxièmement, l'asymétrie prévalant entre la tutelle et l'entreprise elle-même a très largement été constatée. Le Trésor n'était pas efficace au regard de la complexité des mesures et des décisions à prendre. Toutefois, si l'on pousse le raisonnement aussi loin, cela suppose une super administration de tutelle qui soit à peu près aussi compétente, je ne dis pas aussi grosse que l'entreprise elle-même, d'où un raisonnement qui frôle l'absurde. Combien de personnes de la direction du Trésor faudrait-il pour suivre l'ensemble des décisions uniquement stratégiques d'une entreprise comme France Télécom ou d'une banque ? Il y a une limite au raisonnement.

Ma troisième question concerne l'UMTS. En tant qu'administrateur, comment avez-vous vécu le système d'ouverture à l'UMTS et son coût ?

Enfin, sur les décisions stratégiques, le fait que le capital soit bloqué n'a-t-il pas joué un rôle ? Cela sécurisait l'entreprise. Le patron de France Télécom se sentait un peu moins responsable, puisqu'il était sécurisé par les 51 % dans la main de l'Etat. Ces 51 % ont joué fortement l'année dernière en tant que garantie. Nous sommes dans une situation un peu difficile.

Enfin, sur l'affaire du rachat d'Orange ou de MobilCom, si le président de France Télécom avait su qu'il disposait d'une marge de manœuvre payée « en papier », aurait-il négocié de la même façon et son interlocuteur aurait-il eu les mêmes exigences que s'il avait eu la possibilité de payer en cash et en papier ? Il faut aussi considérer la question sous cet angle. Je pense personnellement que de ne pouvoir bouger le capital fut une contrainte très lourde liée au fait de ne pouvoir payer en papier.

M. Elie COHEN : Si je vous ai donné l'impression que je condamnais la gestion publique ou le rôle de l'Etat actionnaire, dans tous les cas de figure, je vous ai donné une impression fausse. Tel n'est pas mon propos et telle n'est pas ma vision des choses. Je suis l'auteur d'un livre intitulé Le colbertisme « high tech ». J'ai montré comment le modèle français de tutelle publique avait réussi à fonctionner de manière remarquablement vertueuse. J'ai expliqué à longueur de pages comment un modèle de despotisme éclairé avait fonctionné dans le cadre de grands programmes et projets électronucléaires, aéronautiques, ferroviaires et spatiaux.

Que se passe-t-il dès lors que l'on ne se place plus dans une économie hexagonale ? Que se passe-t-il quand on ne peut plus conserver les monopoles verticalement intégrés, que les entreprises ont des besoins financiers que l'Etat ne peut plus satisfaire et qu'elles doivent recourir aux marchés financiers ? Que se passe-t-il quand tous les paramètres de l'action changent en même temps et que vous devez définir une nouvelle identité ? Le seul point que j'ai déjà essayé d'avancer est le suivant : dans ce contexte tourbillonnant, lorsque les paramètres essentiels de l'action changeaient, l'Etat n'évoluait pas aussi vite ; il n'a changé ni ses méthodes, ni ses outils. De fait, les mêmes structures ont produit des effets dysfonctionnels. Ces structures qui avaient des effets vertueux ont commencé à générer des effets vicieux. Je pourrais vous le démontrer très longuement si j'en avais le temps, quasiment entreprise par entreprise. Renault a ainsi été sauvé de la faillite : au terme de la période Hanon, celle-ci était en quasi-cessation de paiement et il a fallu la recapitaliser. Air France était également en cessation de paiement. L'un a reçu 12 milliards de francs, l'autre 20 milliards. Je veux bien communier avec vous dans la religion des grands succès des entreprises publiques françaises, mais il convient d'introduire cet élément. 

Vous me donnez aussi l'occasion d'expliquer pourquoi j'ai entamé mon propos sur le parallèle entre Crédit Lyonnais et France Télécom. La pathologie, les situations extrêmes permettent de comprendre les fissures de l'état stable et, donc, les défauts de conception d'un dispositif d'intervention. Je vous prie donc de tenir compte de ces éléments et de ne pas penser que j'étais venu avec l'intention de faire un procès en règle de la gestion publique ! Ce n'est d'ailleurs pas dans ma manière !

Aux questions techniques, je ferai des réponses très simples, très brèves et très techniques.

A la question « Y a-t-il du monopole naturel dans France Télécom ? », la réponse est oui. 

La boucle locale relève du monopole naturel. La meilleure preuve, c'est que l'on doit inventer des techniques très sophistiquées de dégroupage pour permettre à des acteurs tiers de venir sur le marché. Toute la polémique actuelle sur l'ADSL ne s'explique pas autrement que par la présence du monopole naturel. Je n'ai jamais dit que toutes les activités de France Télécom étaient sous monopole naturel, ce serait une absurdité. Des parts d'activité chez France Télécom relèvent du monopole naturel. De même chez EDF. Le réseau de transport c'est du monopole naturel, le réseau de distribution également et ce n'est pas prêt de changer. D'ailleurs, il est intéressant de voir comment les Anglais eux-mêmes sont en train de redécouvrir le problème et comment, pensant que l'impératif concurrentiel devait les conduire à couper en petits morceaux ce qui constituait des monopoles naturels, ils ont constaté que les coûts de transaction générés pour permettre aux monopoles naturels de se reconstituer pour fonctionner étaient prohibitifs ; ils sont en train de revenir sur les excès de l'impératif concurrentiel. Pourtant, je ne suis pas un défenseur des vieux monopoles traditionnels.

Il y a dans les entreprises que j'ai citées des éléments de monopole naturel et on ne qualifie jamais de monopole naturel une entreprise tout entière, sauf lorsqu'elle est accrochée à un segment, RFF par exemple.

Deuxième réponse : il ne résulte pas du principe de l'asymétrie d'information que le contrôleur doive être strictement organisé comme le contrôlé et que les effectifs du contrôleur doivent être les mêmes que ceux du contrôlé, car l'on se placerait dans de l'entropie, reproduisant une économie de type soviétique. En revanche, entre ce constat et le fait, avéré, qu'une demi personne de la direction du Trésor travaille sur une entreprise comme France Télécom, il y a un monde. Je peux vous dire que même des investisseurs comme Calpers consacrent davantage de moyens au suivi de leurs propres investissements. Mon point de vue me conduirait à dire que l'Etat doit se doter d'analystes buy side et s'organiser comme un investisseur de poids. Après tout, l'Etat est un investisseur considérable dans un certain nombre d'entreprises. Or, c'est un investisseur médiocrement organisé. Il pourrait donc s'organiser de manière plus intelligente.

Je puis répondre au sujet de l'UMTS, bien que ne faisant plus partie du conseil d'administration de France Télécom, que j'ai quitté en 1995. En effet, le gouvernement de l'époque a estimé qu'il était préférable de nommer d'autres personnes, je n'ai donc pas été renouvelé dans mon mandat.

Est apparue en France la tentation, largement partagée sur tous les bancs de l'Assemblée, de profiter de cette manne providentielle de l'UMTS pour améliorer les recettes de l'Etat. Lorsque l'on a vu ce que l'UMTS rapportait au Royaume-Uni, on s'est demandé « Pourquoi pas nous ? ». 

M. Pierre DUCOUT : On ne vendait pas assez cher.

M. Elie COHEN : Exactement.

M. Philippe AUBERGER : Et pas suffisamment !

M. Elie COHEN : Absolument. 

M. le Président : C'est humain !

M. Elie COHEN : Parfaitement humain, d'autant que les Anglais nous narguaient disant que le produit de leurs enchères équivalait au prix de deux cents hôpitaux, ce qui n'est pas rien ! Cela dit, la France est rapidement revenue en arrière, divisant par huit le prix des licences, ce qui a permis à Vivendi de respirer et ce qui a un petit peu allégé la situation de France Télécom.

Dans un premier temps, nous avons été suivistes, dans un second raisonnables.

Vous contestez mon argumentation sur le 51 %, relevant qu'une entreprise ne se comporte pas de la même manière selon qu'elle a l'Etat comme actionnaire à plus ou à moins 51 %. Vous avez mille fois raison. Quand l'Etat est à plus de 51 %, l'actionnaire ultime est le contribuable. Cela crée, comme le déclarent les économistes « de l'aléa moral ». C'est dire que l'on prend des décisions, non en fonction des risques intrinsèques de l'opération, mais de la garantie ultime de l'Etat actionnaire, conduisant parfois à des comportements de prise de risques excessifs. Je ne le conteste pas. 

Mais quelle conclusion en tirez-vous : eût-il mieux valu que l'Etat descende à moins de 51 %, ce qui eût conduit l'entreprise à être démantelée aujourd'hui ? Ou estimez-vous, au final, que l'entreprise étant ce qu'elle est, nous pouvons la sauver désormais ? En tout cas, une chose est certaine, la tutelle n'a pas correctement joué son rôle vis-à-vis de l'entreprise, qui, organisée comme elle l'était, s'est livrée à des pratiques limites, puisqu'elle a pris un niveau de risque excessif au total comme on le voit aujourd'hui avec son niveau d'endettement.

M. François d'AUBERT : Bouygues n'a pas répondu à l'appel d'offres, car il estimait probablement que c'était trop cher et que les critères de choix étaient probablement un peu différents, dans la mesure où l'actionnariat était privé. C'est vrai qu'il y a aussi le cas de Vivendi.

M. Jean-Claude SANDRIER : Vous semblez séparer a priori monopole naturel et secteur concurrentiel. Cela semble clair dans votre esprit, ce ne l'est pas dans le mien. Il s'agit d'un concept relativement flou, car il me semble que cela dépend pour une part de choix politiques, à savoir ce que la Nation peut gérer dans l'intérêt général, voire ce dont elle veut assurer la maîtrise. On peut toujours tout interpréter, mais cela me paraît être une question de fond. Et de manière plus provocatrice, je me demande si le monopole naturel n'est pas plutôt ce qui aurait tendance à coûter un peu d'argent et le secteur concurrentiel ce qui peut ou devrait en rapporter.

J'ai entendu parler de GIAT. Cela m'a conduit à cette réflexion. Un rapport approfondi a été publié récemment sur ce sujet. GIAT, c'est la conjonction de deux éléments : à partir d'une situation de crise mondiale de l'industrie de l'armement, qui s'est répercutée en France, de mauvais choix stratégiques ont été retenus pour essayer de surmonter une crise forte. Après, comme toujours, on cherche des boucs émissaires. Il ne faut pas, selon moi, simplifier la question.

Quant au conseil d'administration, je suis assez d'accord avec mon collègue François d'Aubert. Vous entendant, je me suis demandé ce que pouvait être cette usine à gaz. Autant je conçois la nécessité de modifier les conseils d'administration, autant je me méfie de l'idée consistant à écarter encore un peu plus l'Etat pour le remplacer par un peu plus de technocratie, de personnes indépendantes. Je me méfie toujours des personnes indépendantes : indépendantes par rapport à quoi, par rapport à qui ? Je ne parle pas de l'Etat, mais des élus, des responsables politiques, car il ne faut pas tout mélanger. Peut-être y a-t-il une certaine forme de responsabilité politique à introduire, vous l'avez évoquée, mais dans le bon sens du terme.

Par ailleurs, vous vous êtes limité à aborder le problème des salariés sous l'angle de personnes qui ne défendent que des intérêts particuliers et n'avez pas traité le problème des usagers s'agissant de service public. Si donc une réflexion doit être engagée sur le conseil d'administration, une autre doit porter sur l'ensemble de ces personnes.

M. Xavier de ROUX : L'intervention de M. Sandrier est très importante, car, au fond, je crois que nous évoluons dans un très grand malentendu. Vous avez pris comme exemple le Crédit Lyonnais, c'est-à-dire une banque, dans le secteur concurrentiel comme toutes les banques, et France Télécom qui a pu un être un monopole car, pour partie, l'héritière des PTT. D'un côté, l'on a des infrastructures obligées, celles créées dans le cadre du monopole d'Etat et du service public des PTT et, de l'autre, une banque qui n'a aucune justification particulière à être un service public. On se situe devant le choix politique de savoir qui possède quoi et qui agit comment. Ce sont deux choses totalement différentes. On ne peut appliquer la même problématique à des ex-services publics que l'on a mis sur le marché concurrentiel par la volonté des dirigeants, car on aurait très bien pu limiter France Télécom à une mission de service public national. C'est une autre question, mais la décision politique a été prise de mettre l'entreprise sur le marché. Et l'appropriation du capital des banques, décision politique prise en 1981, ne se justifiait que par l'idéologie, par une conception de l'organisation de la société, non par autre chose. 

Si bien que l'on a l'impression aujourd'hui d'être confronté à un énorme malentendu. D'une part, des monopoles de service public ont été portés sur le marché international sans aucune structure capitalistique normale avec tous les mécanismes de concurrence internationale, d'abord communautaire, à supporter. D'autre part, on a utilisé des entreprises, devenues publiques, parce que l'Etat avait décidé d'en devenir majoritaire. Tel est le système en France.

Notre problème est celui des instruments - vous avez parlé de « colbertisme high tech » ; c'est une très bonne définition - que nous avons créés avec une absence de contrôle. En matière bancaire et pour le Crédit Lyonnais, ne s'agit-il pas d'un excès de consanguinité entre le contrôleur et les contrôlés ? On l'a bien vu au cours des procès : le directeur du Trésor commandait à l'ex-directeur du Trésor, lui-même devenu gouverneur de ceci ou de cela. Dans le monde de l'Etat, l'esprit critique est faible entre personnes qui ont été placées sous des hiérarchies.

La première question est celle de la consanguinité : comment l'organiser ? Ensuite, il convient de se poser la question de savoir si l'on peut conserver de réels services publics nationaux utilisant des infrastructures obligées menées sous la direction de l'administration, étant entendu que pour ce qui est soumis à la concurrence internationale, il faut s'inscrire sur le marché ; on ne peut mélanger les règles du marché et du service public.

M. Elie COHEN : Je répondrai encore une fois à vos questions sous l'angle technique.

Lorsque les économistes parlent de monopole naturel, ils en parlent en économistes, et pas du tout du point de vue politique. Qu'est-ce qu'un monopole naturel pour un économiste ? Tout simplement un marché dans lequel on peut prouver que la solution du monopole est meilleure que la solution de la concurrence. 

Il s'en suit que l'on décrète qu'il est absurde d'avoir trois réseaux de chemin de fer concurrents, que la logique commande de n'en avoir qu'un seul, lequel, de fait, se trouve dans une situation de monopole naturel. Autre exemple : la boucle locale. On aurait pu imaginer que chaque opérateur de télécom creuse les trottoirs pour amener la fibre à chaque domicile. Chaque domicile aurait pu recevoir trois fibres concurrentielles. Il a été décidé - les économistes ont établi cela il y a fort longtemps - qu'il n'y avait pas de sens à multiplier en concurrence les réseaux, qu'un réseau unique présentait une meilleure solution. La thèse du monopole naturel a été développée par des économistes travaillant dans une entreprise privée ayant des activités privées. Voyez que cela n'a rien avoir avec l'idée de public, de privé, de l'intérêt général : il s'agit d'une définition technique.

Je comprends l'argument de M. de Roux. Les entreprises publiques, porteuses de missions de service public, ne se réduisent pas à la question du monopole naturel ; vous avez mille fois raison. Bien entendu, l'Etat, puissance publique, le Parlement peuvent définir des missions de service public et demander à des entreprises particulières d'assumer ces missions de service public. Mais tel n'est pas notre problème. Nous pouvons par exemple décider - c'est un choix politique - la péréquation tarifaire en matière d'électricité. C'est une mission de service public. On peut même décider de confier cette mission à une entreprise. Au hasard, EDF ! Ce n'est pas intrinsèquement EDF qui fait ce travail, mais l'Etat qui lui assigne une mission, laquelle doit d'ailleurs être correctement identifiée et indemnisée. Il est donc parfaitement légitime que le pouvoir politique décide des missions de service public et de ses modalités d'exercice. J'irai dans votre sens : la notion de monopole naturel renvoie à autre chose ; c'est une appréciation beaucoup plus technique.

Je n'ai pas dit que je ne m'intéressais pas aux salariés, aux usagers. Au contraire, j'irai dans votre sens : dès lors que l'on crée des entreprises gérant un monopole naturel, par exemple RFF ou demain RTE, ces entreprises devront avoir un conseil d'administration représentant la diversité des intérêts de la société, car l'impératif n'est pas là de maximiser la valeur patrimoniale. J'essaye de faire une différence entre la responsabilité de l'Etat actionnaire maximisant la valeur de son patrimoine et l'Etat, puissance publique, porteur de l'intérêt général. Ce sont deux choses distinctes que je veux organiser différemment.

Bien entendu, les salariés, les usagers ont toute leur place dans ces structures.

La question que vous me posez sur la consanguinité me fait très plaisir. Nous sommes dans un pays d'élite consanguine, dans un pays qui n'a pas la culture du conflit d'intérêt ; enfin, dans un pays qui n'a pas la culture des contre-pouvoirs. J'ai pu constater personnellement combien des avis dissonants ne passaient pas alors même que, de manière évidente, certaines entreprises publiques empruntaient des voies totalement aventureuses. La complicité entre personnes du même monde, de l'Inspection des finances, comme vous le dites, de l'ancien directeur du Trésor, de l'actuel et du futur directeur du Trésor a plus de force que la parole isolée d'un administrateur ou d'un universitaire isolé, voire d'un parlementaire qui essaye, à un moment donné, de tirer la sonnette d'alarme. Il en est ainsi ! Tout ce que l'on peut dire, c'est que l'on ne réalise pas de très grands progrès dans cette culture du contre-pouvoir et dans la lutte contre les phénomènes de consanguinité.

Vous avez raison, il faut promouvoir des structures de contre-pouvoir. Ce que vous appelez mes « usines à gaz technocratiques » n'ont pas d'autre fonction que de créer des contre-pouvoirs. Je ne vois pas comment procéder autrement qu'en recourant à des administrateurs compétents et formés et qui ne procèdent pas directement de la volonté politique comme des intérêts financiers du moment. Je voudrais des administrateurs qui jugent des projets de l'entreprise avec un peu de recul et un peu de distance. De même, je souhaite une action de la direction du Trésor, plus éclairée, fondée sur une véritable expertise, non pas sur les conflits d'emploi du temps et la séquence des problèmes.

M. le Président : Monsieur Cohen, en évoquant la composition du conseil d'administration, vous avez indiqué que le tiers des administrateurs représentant l'Etat ne prenait quasiment jamais la parole du fait de la présence du tiers représentant les salariés. Qu'en pensez-vous ? Vous avez esquissé une réponse en évoquant la partie concurrentielle et en soulignant que cela devait fonctionner comme une entreprise privée. Quelles conclusions en tirez-vous concernant la représentation des salariés ? Si on se réfère par exemple à ce que pense le nouveau président de France Télécom par rapport au précédent, il est intéressant d'avoir votre avis.

Le troisième tiers, avez-vous précisé, est représenté par les personnalités qualifiées qui sont souvent des fournisseurs et des clients. Je pense utile d'en tirer des conclusions, car nous voulons, au terme des travaux de la commission d'enquête, définir des responsabilités, mais aussi donner des perspectives et présenter des propositions sur une nouvelle gouvernance. Qu'en pensez-vous concrètement : faut-il supprimer cet état de fait, l'écrire, l'interdire ?

Nous allons prochainement recevoir M. Bon et M. Roussely. Vous avez parlé de NTL, de MobilCom, d'Orange. Auparavant, nous recevrons des commissaires aux comptes, des personnes qui ont réalisé des audits, des personnes qui ont donné leur avis, qui ont tiré la sonnette d'alarme. Quelle est la première question que vous poseriez à M. Bon, sur ses responsabilités ? De même pour M. Roussely quand on sait que EDF a réalisé d'importantes dépenses à l'international quelques mois, quelques semaines avant les crashs internationaux. Y a-t-il des questions que vous aimeriez que nous leur posions ?

Selon vous, quelles raisons peuvent expliquer les défaillances constatées dans les contrôles internes entre les sociétés mères et les filiales, tant il me semble que l'on a beaucoup joué entre les sociétés mères et les filiales ?

Sur l'indépendance, je rejoins M. Sandrier. Le politique est, me semble-t-il, responsable. Il ne l'est peut-être pas suffisamment - je comprends que vous puissiez le dire. La responsabilité politique est posée aux uns comme autres. Il suffit de constater quelles conséquences le politique tire des échecs : souvent, il ne se passe rien, ce que, tout aussi souvent, nos concitoyens nous reprochent. Mais au moins peut s'engager une responsabilité politique. Si on commence à créer des agences indépendantes partout, le politique est sûr de ne plus être responsable, ce qui me semble excessivement dangereux. Il nous reste de moins en moins de pouvoir ; encore faut-il être en mesure d'assumer le peu qui nous reste.

M. Claude BARTOLONE : J'ai été très intéressé par les remarques de M. Cohen sur la nomination des PDG. On perçoit les difficultés que cela peut poser ; pour preuve, les débats que cela a engendrés au cours de l'actualité récente au sujet d'un haut responsable d'un grand établissement financier. En effet, quel peut être le bon niveau, le bon conseil pour que soit nommée la personne ad hoc, en même temps qu'il y ait responsabilité de l'Etat sur le choix de cette personnalité ?

Le deuxième point intéressant de votre intervention que je voudrais évoquer portait sur l'asymétrie entre le contrôleur et le contrôlé. Cela n'existe-t-il pas aussi dans le privé quand on sait ce qui s'est passé dans une grande entreprise américaine, où, malgré la présence des actionnaires, s'est ouvert un jeu subtil entre les représentants des banques pour voir si les comptes étaient justes et correspondaient à la réalité ? On a constaté ce qu'il en était. Je voudrais avoir votre sentiment sur ce parallélisme.

Troisième point sur lequel je souhaiterais avoir votre avis : il était assez séduisant de vous entendre dire que cela soulevait moins de problèmes lorsque les entreprises étaient franco-françaises. Je suis très intéressé par une entreprise à l'impact considérable dans la vie de nos concitoyens, à savoir France Télévisions. Le moins que l'on puisse dire, c'est qu'elle est franco-française ! Parfois même de trop si l'on considère ce que l'on pourrait attendre du développement de la francophonie au-delà de nos frontières. Comment expliquer la difficulté d'un rôle stabilisé des administrateurs représentants de l'Etat ?

Dernier point, en codicille : il était intéressant d'entendre les remarques, de tous les bancs de l'hémicycle, au moment où Vivendi a rencontré de grosses difficultés pour trouver une stabilité internationale à Vivendi Environnement, notamment dans sa partie distribution de l'eau. Cela pouvait poser quelques difficultés de voir cet intervenant majeur de la distribution de l'eau dans notre pays passer sous contrôle étranger. Une forme de consensus s'est alors formé pour envisager de stabiliser l'actionnariat.

Au-delà de vos propos au sujet de la boucle, du réseau ferré, quel est le bon moment où l'Etat doit intervenir pour préserver ses intérêts ?

M. Elie COHEN : Au sujet de la composition des conseils d'administration, j'ai évoqué le rôle des administrateurs salariés. Je vous ferai part de mon expérience d'administrateur au conseil d'administration de France Télécom, où j'ai siégé de 1990 à 1995. Il comptait des représentants des salariés. Présidé par Marcel Roulet, ce conseil a remarquablement fonctionné, car celui-ci a réussi à instaurer un climat particulier, fondé sur la confiance mutuelle. Il avait créé, alors qu'il n'en avait nullement l'obligation, des commissions spécialisées du conseil d'administration qui avaient un pouvoir d'investigation large dans l'entreprise. Avant chaque conseil d'administration une journée entière était consacrée aux administrateurs volontaires qui venaient interroger les responsables de l'entreprise, sans discrimination aucune. Y participaient des représentants salariés, des personnalités qualifiées. Je dois dire qu'il y avait le plus souvent la personnalité qualifiée et les représentants syndicaux. Prévalaient une ouverture totale et un questionnement libre. Les représentants salariés ont parfaitement joué leur rôle. Aucune information n'a filtré dans la presse.

Depuis que j'ai quitté le conseil d'administration en 1995, un changement est intervenu dans la représentation des salariés : un syndicat qui se sent moins lié par les règles de fonctionnement internes des conseils d'administration, SUD pour ne pas le nommer, a considéré qu'il était dans son rôle, dans son devoir et dans sa mission de porter sur la place publique les questions débattues. Progressivement, le conseil d'administration a été vidé de toute mission et de toute instruction réelle. Ce que j'ai appris du fonctionnement de ce conseil - Michel Bon vous le dira peut-être plus clairement - c'est que les conseils d'administration se réunissent actuellement en fin de journée pour une durée très brève avec une information qui doit laisser à désirer.

Quelles conclusions en tirer ? Je ne sais pas. Ce n'est pas l'idée de l'administrateur salarié qui est en cause, puisqu'il est des circonstances où les administrateurs salariés ont parfaitement joué le jeu. Pratiquement, c'est dans le cadre des commissions qui se réunissent avant le conseil - les commissions d'audit, les commissions stratégiques, etc. - que sont instruits les dossiers. Ce n'est pas une réponse très satisfaisante, mais tel est le témoignage de mon expérience.

Vous dites que vous n'êtes guère favorable à l'idée de multiplier les personnalités qualifiées. Or, je persiste et signe : il n'y a pas de sens à désigner les obligés des entreprises au titre des personnalités qualifiées représentant indirectement l'Etat. Il ne faut donc pas que siège au conseil d'administration le représentant de Bull dans France Télécom ; d'une façon générale, il convient d'éviter les personnes entretenant des liens directs de dépendance ou de fourniture à l'entreprise et désigner d'autres personnalités qualifiées ; ensuite, on verra si « la personnalité qualifiée » peut être ou non un administrateur indépendant.

Sur l'audition de Michel Bon, il est un problème central : oui ou non la tutelle, le Trésor et le conseil d'administration ont-ils véritablement été informés en temps utile et complètement des engagements pris en leur nom par le Président, dans des cas précis, dont MobilCom ? Car nous avons des indices graves et concordants qui tendent à montrer que l'information n'a pas été complète. La question est simple et vous pourrez obtenir des témoignages de la direction du Trésor, des administrateurs et de la direction de l'entreprise.

Pour ce qui est de M. Roussely, la question est aussi simple, puisqu'un débat public est ouvert à la fois sur l'affaire italienne et sur l'affaire argentine : quelle a été la procédure d'information et de consultation de l'Etat actionnaire, de l'Etat tutelle sur ces deux dossiers et, en codicille, ces dossiers ont-ils subi la procédure d'analyse de risque que j'évoquais tout à l'heure sur la bonne appréciation des différents risques présentés pour des acquisitions de ce type ? Voilà une double question à laquelle M. Roussely aura des réponses précises à apporter et à laquelle vous obtiendrez peut-être des échos différents de la direction du Trésor ou d'ailleurs.

A la question sur les relations entre mère et filiales, il apparaît à l'évidence que ces grandes entreprises publiques, souvent anciens monopoles nationaux, ont été saisies par la débauche lors de leurs acquisitions extérieures et n'avaient ni les qualités, ni les compétences, ni l'organisation adéquates pour gérer et diriger ces filiales étrangères. Il est évident - c'est une question que vous pourrez poser à Michel Bon - que le contrôle de Orange a pour le moins laissé à désirer - certains ont pu parler d'une situation où la filiale a pris le pas sur la mère et a rassemblé l'ensemble des compétences. La filiale s'est mise à se comporter comme si elle était la mère dans ses dépenses et ses investissements, dans ses réalisations, handicapant de fait la mère qui, elle, portait la dette que ne supportait pas la fille. Pourquoi un tel montage ? Du fait principalement de l'insuffisance de moyens organisationnels et humains de la mère mais, en ce cas, fallait-il lancer ce type d'opération sans en avoir les moyens ?

En tant qu'hommes politiques responsables, vous éprouvez beaucoup de réticences à multiplier les organes administratifs indépendants, les commissions indépendantes... Je ne prône nullement la multiplication des administrateurs indépendants lorsque des missions de service public et d'intérêt général sont clairement identifiées. La responsabilité politique doit être évidente. Je ne prône pas non plus la multiplication des administrateurs indépendants dans les entreprises de monopole naturel ayant des missions de service public. En revanche, s'agissant d'une entreprise concurrentielle qui a vocation à être totalement privatisée, c'est la responsabilité de l'état patrimonial qui est en cause. Je plaide donc pour l'instauration de gestionnaires patrimoniaux compétents, or, vous ne les trouvez pas spontanément.

J'en viens aux questions de M. Bartolone.

Dans le cas d'Enron, on sait la profondeur de la malhonnêteté et le système de violation organisée de toutes les normes légales comptables et financières qui se sont développées dans cette entreprise. Claude Bébéar aime à rappeler souvent que la première condition présidant au recrutement d'un PDG, du public ou du privé, pour une gestion d'entreprise correcte, est de ne jamais recruter un escroc. Dans le cas d'Enron, on était face à une escroquerie organisée. Il est d'ailleurs terrifiant de voir l'ampleur que cela a pu prendre et comment les différentes instances de contrôle n'ont rien vu. Enron affichait un code éthique exemplaire, un comité des rémunérations, un comité stratégique, financier : mais, sous cette apparence vertueuse pratiquant la corporate governance, prévalait un système d'escroquerie pure et simple. Conclusion ? Il faut éviter de recruter des escrocs ! Pour autant, il ne faut pas trop tirer d'enseignements à partir de ce cas, même si cela dit beaucoup sur le système qui l'a rendu possible.

La responsabilisation et le mode de recrutement des PDG : on ne connaît pas très bien aujourd'hui quels critères président à la nomination d'un PDG ou à son renouvellement. Avec le système que je propose, je règle la question, puisque, par définition, mon agence aurait un compte rendu de mandat, pourrait établir un état de la performance du PDG, pourrait proposer de le renouveler ou non et pourrait éventuellement mettre en place une commission de recrutement. En revanche, avec le fonctionnement actuel, on ne sait pas très bien pourquoi un mandat est ou non renouvelé, pourquoi on nomme quelqu'un et quelles sont les qualités émérites avérées de cette personne. De ce point de vue, je crains fortement les phénomènes de rumeurs qui prêtent à un dirigeant des qualités supposées alors que d'aucuns savent que la réalité est moins nette ou moins flatteuse que ne le prétend la rumeur. Je ne suis donc pas satisfait de la procédure actuelle et j'ai ouvert une piste qui vaut ce qu'elle vaut. A vous de dire ce que vous en pensez.

Vous avez posé, M. Bartolone, une question très intéressante sur France Télévisions qui est une entreprise hexagonale, 100 % contrôlée par l'Etat, et où donc le modèle vertueux d'antan aurait dû fonctionner. Je pourrais vous répondre que l'on entre là dans la sphère culturelle ou l'exception culturelle et que l'on touche à un terrain miné, mais telle n'est pas la réponse que je vous ferai.

Pourquoi a-t-on été conduit au cours des vingt dernières années à proposer la privatisation ou la privatisation partielle d'entreprises de service public ? Non que les conditions d'environnement aient changé, mais c'était le moyen utilisé, faute d'en avoir trouvé d'autres, pour créer une contrainte extérieure à des entreprises qui n'en connaissaient pas. 

Permettez-moi un détour par le Royaume-Uni. Comment y explique-t-on les privatisations ? Les Britanniques disent que les entreprises publiques étaient doublement capturées par l'oligarchie interne et par les syndicats, la privatisation ayant une double fonction : casser l'emprise des syndicats et remettre en cause le pouvoir de l'oligarchie administrative. Je n'adopte pas ce point de vue. C'est pourquoi je l'ai pris au Royaume-Uni ! La fonction de ces changements périodiques de statuts consistait à créer instabilité et incitation pour pousser à une réforme que l'on n'arrivait pas à obtenir volontairement. Au fond, il faut bien trouver des incitations et des aiguillons. D'ailleurs, les Britanniques le reconnaissent aujourd'hui : ce qui a été le plus vertueux dans leur privatisation ne fut pas la privatisation, mais le fait de changer de régime. Peut-être faut-il changer de régime périodiquement. 

Pour répondre directement à votre question : peut-être le système qui fonctionne à France Télévision ne subit-il pas suffisamment une pression réformiste venue de l'extérieur. L'entreprise n'a pas d'effet de feed back sur sa gestion et sur son fonctionnement interne. Il faut donc recréer des mécanismes d'incitation et de sanction.

M. Pierre DUCOUT : La comparaison a été faite entre France Télécom et le Crédit Lyonnais, mais le problème de fond reste à l'heure actuelle l'ouverture du marché européen avec des alliances européennes. Aussi bien à France Télécom qu'à d'EDF, il était demandé de poursuivre un objectif de 50 % d'activité hors hexagone, étant entendu que pour EDF, l'opération en Argentine a démarré en 1992, donc à une autre période. Ne peut-on opérer des comparaisons plus judicieuses avec Suez, pour les questions d'énergie, ou Vivendi, voire Deutsche Telekom, pour la gouvernance ?

Dans un conseil d'administration d'entreprise moyenne, nommer des administrateurs issus de l'aval et de l'amont n'est pas toujours mauvais - même s'ils peuvent être en conflits d'intérêts - car ils ont une forte connaissance de l'évolution du marché d'une manière plus large. Comment voyez-vous cela ?

Pensez-vous possible, à l'avenir, un colbertisme de dimension européenne ? Je pense à AEADS, même si cela ne signifie pas obligatoirement renationaliser.

On a parlé des monopoles naturels que sont a priori les réseaux. Je pense qu'ils présentent des limites. Par exemple, pour EDF, le fait de sortir systématiquement un RTE ne démantèlera-t-il pas l'entreprise, étant entendu que les tuyaux et les réseaux ont besoin d'évoluer ? J'ai des exemples de monopoles naturels dans ma commune où de grosses fibres optiques de France Télécom croisent celles de Louis Dreyfus Communication sur vingt kilomètres.

M. Philippe AUBERGER : La question est de savoir si on peut définir la vocation de l'Etat actionnaire. Est-ce pour apporter des dividendes ? Pour infléchir l'évolution des prix, comme nous l'avons vu à propos de l'électricité ? Est-ce pour aménager le territoire comme on le constate actuellement avec l'évolution de la Banque de France ? Est-ce pour maintenir l'égalité de tous devant les services publics et assurer une égale distribution, un égal prix partout ? A ce titre, il semble que les idées évoluent dans le temps et que l'opinion mixte tout cela, à la fois en fonction de la conjoncture et des pouvoirs politiques en place. Tant que l'on ne parviendra pas à clarifier la vocation de l'Etat actionnaire, il sera difficile d'améliorer la gouvernance de l'entreprise publique, parce que le responsable de l'entreprise publique ne sait pas toujours où il va ; il doit naviguer entre différents écueils, ce qui lui permet précisément d'avoir plus d'indépendance.

Sur le choix des dirigeants, je lisais hier dans Le Monde un article qui illustrait la question de la reconduction du président de la SNCF. L'article précisait qu'il avait été un très mauvais président puisqu'il avait obtenu des résultats économiques et financiers désastreux ; néanmoins, il réussit à maintenir cette entreprise en permanente ébullition dans un état à peu près correct sur le plan social. C'est donc lui que l'on a choisi. C'est un choix qui défie toute rationalité pour parler clair. Or, M. Cohen, vous nous avez proposé un système de sélection parfaitement rationnel, en tout cas applicable

Vous avez été très elliptique sur le rôle des commissaires aux comptes. A ce titre, il faut se référer au récent procès sur le Crédit Lyonnais. Nous avons eu le témoignage de M. René Ricol, personnalité importante dans le domaine de la comptabilité, qui a expliqué qu'il n'y avait pas de système d'évaluation des risques ni de provisionnements qui soient valables et certains. 

Vous dites que l'on n'évalue pas les risques dans les entreprises publiques. C'est vrai. Celles qui ne le font pas sont en tort, notamment si l'on n'évalue pas l'ensemble des risques du groupe. Cela dit, cette évaluation est grandement aléatoire. Compte tenu de la situation des marchés boursiers, comment voulez-vous à l'heure actuelle constituer des provisions sur des titres qui ont été dévalués ? Quelle est la fair value à utiliser ?

Pour EDF, un commissaire aux comptes qui serait respectable devrait dire qu'il faut provisionner au minimum les risques de retraite. Il faut améliorer les provisions pour démantèlement des centrales nucléaires. Les provisions actuelles sont insuffisantes ou alors elles sont mobilisées dans des affaires comme celle relative à l'Argentine alors qu'elles devraient être davantage liquides. Il est très difficile, dans le système actuel, de savoir où il faut aller, quels sont les objectifs, comment les définir et comment obtenir qu'ils soient bien suivis.

M. Jean-Pierre BALLIGAND : Une bonne gouvernance consiste à arrêter des règles identiques, quel que soit le type d'activités, dans le secteur financier ou bancaire, que je connais un peu comme Philippe Auberger, puisqu'il préside aujourd'hui la Caisse des dépôts en mes lieux et place. A certains moments, on constitue des provisions pour risques. Quand on dispose d'un portefeuille riche de plus-values latentes importantes - je pense à des fusions-absorptions, à BNP-Paribas -, dans le cadre des privatisations et des noyaux durs chers à M. Balladur, on procède alors à des provisions ex ante de manière à minorer les pointes de résultats pour que les résultats restent étales même si la conjoncture devait se retourner. Cela se pratique dans le domaine financier. Je ne vois pas pourquoi, dans d'autres domaines, la déontologie n'imposerait pas de telles provisions pour risques. Je m'interroge d'ailleurs sur le contrôle à opérer en la matière.

S'agissant de la problématique du contre-pouvoir qui me tient à cœur - je l'ai indiqué lors de notre réunion constitutive -, je ne crois pas malheureusement qu'il y ait une grande différence entre entreprises publiques et entreprises privées. Les conseils d'administration ne vont pas bien et le problème de la gouvernance, sauf à faire de l'idéologie - c'est public, donc mal géré - se pose à l'identique dans les deux secteurs. La Caisse des dépôts n'est pas autre chose qu'un conglomérat. On arrive encore, dans des activités dites « d'économie mixte » où l'on ne gagnait pas beaucoup d'argent, à fixer des seuils de rentabilité, parce que l'on considère que dans le domaine concurrentiel on doit dégager 10 % de marge nette chaque année. C'est nous, direction générale et commission de surveillance, qui avons fixé de tels seuils, même si cela n'a pas fait plaisir aux syndicats ou aux élus locaux, qui considéraient que l'habitat social ne relevait pas de ce type de problématique. Mais si vous fixez des règles, il n'est pas compliqué de les faire appliquer.

Je pense donc qu'il faut des stratégies de contrôle du conseil d'administration. Sur ce plan, je voudrais vous dire - quitte à surprendre certains de mes collègues - ma totale adhésion à la nécessité de développer dans notre pays des approches de contre-pouvoirs.

Les conseils d'administration ne vont pas bien, dans le secteur privé comme dans le secteur public - en l'occurrence, c'est le secteur public qui nous intéresse, faute de contre-pouvoir. Avoir des administrateurs indépendants est fondamental, de même qu'avoir une agence qui s'autonomise de la décision du politique - et, entre nous, heureusement ! Pour connaître cet établissement singulier qu'est la Caisse des dépôts, dont nous pourrions auditionner les représentants, car c'est un organisme intéressant à étudier, on peut se demander pourquoi elle n'a pas connu de faillite. En effet, son activité se situe pour partie dans le secteur concurrentiel alors qu'elle a recherché une croissance externe... Les services de contrôle fonctionnent par le jeu d'une dialectique a été instaurée entre la commission de surveillance et les pouvoirs de contrôle. Il faut avancer sur l'idée d'une autonomie par rapport au politique sinon le politique, quel qu'il soit, peut vous amener à commettre des erreurs. Cette autonomie que vous prônez à travers l'agence, sur la base de l'agence qui avait été créée pour la gestion de la dette, me paraît une avancée sur laquelle nous pourrions ultérieurement travailler. Je ne dis pas qu'il faut la reprendre totalement ; en tout cas, elle me semble une bonne base, une bonne piste de discussion, et nous ne devons pas tomber dans le fétichisme du tout politique qui veut absolument tout contrôler ; on en voit les limites. 

Je voudrais maintenant reprendre l'intervention de Xavier de Roux, qui me gêne quelque peu. Je m'attarde sur l'exemple précis de la Poste, en reprenant d'ailleurs les propos d'Elie Cohen ; c'est mon seul point critique par rapport à ce qu'il a développé sur la différenciation entre le service public, mission d'intérêt général d'un côté, ce qui est concurrentiel de l'autre. Le sujet délicat de la Poste est devant nous. Si nous voulons assurer le service public universel et que nous comptons sur l'impécuniosité de l'Etat en la matière, on se dirige vers d'énormes disconvenues, c'est-à-dire la remise en question du service public ou universel. Notamment dans le secteur rural, je vois mal comment nous allons tenir. Le seul moyen utile consiste à avoir des comptes consolidés où nous mêlons l'activité d'intérêt général et l'activité de distribution financière. Ensuite, quid de la transformation ou non en établissement bancaire ? Mais je ne parle pas de la transformation en agence bancaire, je n'entre pas dans un débat politique. En l'état, la Poste distribue des services financiers : elle collecte le livret A, l'épargne logement, elle vend des produits CNP. J'aimerais que nous adoptions une philosophie, car si l'on dissocie ces deux types d'activité qui réunissent à la fois l'intérêt général, la concurrence, on tuera le service public. Une philosophie doit être mise en place. C'est la raison pour laquelle il faut revenir à l'idée d'une agence, car sans une forme de nomination répondant au souci d'une certaine autonomie, on ne parviendra pas à recruter des administrateurs experts, pas obligatoirement des consanguins - on trouve des universitaires compétents, même s'ils ne sont pas renouvelés dans les conseils ! En chassant certains hauts fonctionnaires de postes importants alors qu'ils ont de toute évidence bien réalisé leur travail, vous gagnerez peut-être des administrateurs indépendants compétents. Je ne prône pas de liquider tous les bons administrateurs. Mais, après tout, cela existe quand même.

J'aimerais que vous nous répondiez sur cette difficulté, c'est-à-dire sur la nécessité de dissocier l'intérêt général dans tel ou tel type d'entreprise et le secteur concurrentiel.

M. Hervé MARITON : Deux questions-observations.

La première a été évoquée par M. Auberger et M. Balligand, que j'énonce à nouveau. Elle porte sur le thème de l'analyse du comportement de l'Etat actionnaire. L'interrogation sur les conditions de gestion ou de gouvernance des entreprises publiques conduit nécessairement à se demander qui est actionnaire et quel est son comportement et si les administrateurs représentent l'actionnaire. Ce qui vient d'être évoqué ne donne pas les réponses à cette série de questions, pas si banales que cela. Le seul fait que l'on ne soit pas capable d'y répondre facilement pose problème.

Deuxième question : s'agissant des administrateurs, ont été soulevés les problèmes de consanguinité et d'indépendance ; on a également abordé, par une interrogation, celui de leurs compétences. Je pose la question s'agissant des administrateurs comme d'ailleurs d'un certain nombre de structures d'une autre nature, tels les comités stratégiques ou d'autres structures internes au conseil d'administration. La question est de savoir si les administrateurs travaillent. Les administrateurs assument-ils réellement un rôle ou font-ils semblant ? Je ne suis pas convaincu que la charge d'administrateur s'agissant d'entreprises publiques - mais l'on peut poser la question pour d'autres formes d'entreprises - soit à ce point épuisante ou perçue comme devant être telle. Au fond, le problème ne serait pas tant la consanguinité, que probablement le sens déontologique des hommes concernés permettrait de surmonter, mais simplement le fait que les administrateurs ne se sentent pas suffisamment obligés à accomplir un réel travail. Le problème est au fond assez aisé à résoudre, du moins sous cette dimension : il importe que les administrateurs prennent réellement au sérieux leur mission.

Ayant vous-même participé à un conseil d'administration, peut-être pouvez-vous nous éclairer sur ce point ?

M. Sébastien HUYGHE : Je reviens sur le thème central de votre propos, M. Cohen, à savoir l'organisation de l'Etat actionnaire. Vous proposez de créer une agence de gestion des participations de l'Etat. Je voulais savoir si vous vous étiez penché sur la situation de nos voisins européens pour éventuellement comprendre la façon dont ils gèrent leurs participations dans les entreprises publiques et savoir s'il vous semblait intéressant de reprendre des éléments à notre compte.

M. Elie COHEN : Quelle explication apporter au comportement des entreprises publiques France Télécom et EDF, du fait de l'intégration européenne, de la libéralisation et de l'intégration dans le marché unique et, par conséquent, de l'impératif que se sont données ces entreprises de réaliser la moitié de leur chiffre d'affaires hors de leur marché national ? Oui, on peut parfaitement dire qu'à partir du moment où d'anciens monopoles nationaux verticalement intégrés ayant 100 % du marché sont confrontés à une ouverture du marché, leur part de marché ne peut que baisser. Par conséquent, ils peuvent avoir la tentation d'aller chercher ailleurs le marché complémentaire, à une réserve près : ces entreprises doivent être capables d'acquérir, de gérer, de rendre rentables les activités qu'elles acquièrent. Si, au terme du processus, les entreprises se ruinent dans leurs acquisitions et affaiblissent le cœur de métier dans le pays d'origine en accablant celui-ci d'une dette insupportable, je ne conçois que difficilement le bénéfice tiré de l'opération.

Donc, intellectuellement, oui, il faut que nos opérateurs nationaux deviennent des opérateurs européens, mais, encore une fois, peut-être a-t-on sauté quelques étapes, ce qui, par contrecoup, a abouti aux résultats que nous connaissons.

La deuxième question était de savoir s'il était si facile de séparer les « tuyaux » des services, s'ils n'avaient pas des liens. On peut toujours trouver que le système du monopole verticalement intégré recèle des vertus. Il en a pour un économiste, dans la mesure où il minimise les coûts de transaction. Le problème n'est pas de rechercher la solution idéale d'un service public en réseau. D'ailleurs, l'exemple d'EDF par le passé montre que l'on peut gérer une structure verticalement intégrée. Le problème ne se pose pas en ces termes. Il se pose au moment où l'on décide d'ouvrir le marché, car l'évolution de la technologie fait que des activités pouvant être exercées sous monopole naturel ne peuvent plus l'être. 

Cela me donne l'occasion de répondre sur un point : dans le cas des télécoms, il faut raisonner activité par activité. J'ai indiqué que la boucle locale restait un monopole naturel, mais vous l'avez dit vous-même, lorsqu'il s'agit de relations interurbaines, il n'y a plus de monopole naturel, parce qu'il devient économique de construire plusieurs réseaux en concurrence. C'est ainsi que l'on a l'expérience de LDCOM qui concurrence le réseau de France Télécom. Les analyses sont peu compliquées et l'on peut aisément distinguer ce qui relève d'une activité de monopole naturel de ce qui n'en relève pas, mais vous avez raison : les frontières ne sont pas tangibles. Cela me permet de répondre au passage à une question à laquelle je n'ai pas répondu sur Vivendi Environnement : les réseaux d'adduction et d'épuration des eaux sont des monopoles naturels gérés par des entreprises privées depuis un siècle et demi. En qualité d'élus locaux, vous connaissez parfaitement le problème.

Des questions ont été posées sur l'Etat actionnaire ; vous avez cité l'exemple d'EDF sur les prix, la SNCF avec à sa tête un mauvais président... Vous relevez la difficulté à comprendre ce qu'est l'Etat actionnaire. Je ne suis pas d'accord avec vous. L'Etat en tant que tel assume de très multiples responsabilités : il est garant des équilibres macro-économiques, de la paix civile, de la régulation, etc. Vous dites que vous ignorez quels objectifs l'Etat actionnaire poursuit : sont-ce des objectifs d'aménagement du territoire ou des équilibres macro-économiques ? L'Etat actionnaire ne poursuit qu'un objectif et un seul : la valorisation de son patrimoine. Rien de plus. Les autres missions passent par d'autres formes d'organisation. 

Par exemple, l'Etat régulateur peut parfaitement prospérer, et il prospère d'autant mieux qu'il n'est pas actionnaire. Voyez la décision prise par une grande compagnie d'eau de se retirer du marché britannique. Pourquoi agit-elle ainsi ? L'activité de l'eau est à ce point régulée au Royaume-Uni que l'entreprise a estimé qu'il n'y avait plus de bénéfices significatifs, que son activité ne dégageait plus que le rendement obligataire. Elle a donc décidé de se retirer. L'Etat britannique, tout en n'étant pas propriétaire des entreprises, a été capable de développer une activité de régulation telle qu'elle a conditionné très profondément la rentabilité des activités. Pour moi, les choses sont très claires : l'Etat actionnaire est celui qui valorise son patrimoine à la différence de l'Etat puissance publique qui s'exprime autrement, de l'Etat régulateur qui s'exprime autrement ou encore de l'Etat législateur, qui vote les lois.

Je ne reviens pas sur le cas de la SNCF qui a plus fait l'objet d'un commentaire que d'une question.

Vous dites que j'ai insuffisamment insisté sur le rôle des commissaires aux comptes. Vous avez raison, vous m'offrez là une opportunité. Les commissaires aux comptes ont une obligation