61°) Après le crash d'Air Liberté, le Crash des entreprises publiques, EDF, France Télécom...

J'avais réclamé à plusieurs reprises auprès de parlementaires et même ministres, la création d'une commission d'enquête sur le fonctionnement interne de France Télécom. Elle a enfin eu lieu, mais maleureusement, tout un volet a été passé sous silence, la façon dont se passe les appels d'offres dans les entreprises publiques. Certains projet atteigne en effet 50 ou 100 millions de francs. Quand on a travaillé à l'intérieur de l'une de ces entreprises, on comprend pourquoi les crash sont inévitables. Les salariés, y compris les cadres sont le plus souvent confrontés à des PDG orgueilleux, arrogants, qui ont toujours raison, et qui pour le prouver, n'hésite pas à commettre des malversations, ou faire du harcèlement professionnel pour faire céder les cadres récalcitrants. Ils ont en effet besoin de réduire les salariés à l'état de lavette, pour atteindre les objectifs personnels qu'ils se sont fixés pour leurs propres intérêts, qui n'est pas le plus souvent en conformité avec celui de la société ou de l'état, ou pour être plus précis, du contribuable.

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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale
le 3 juillet 2003.

RAPPORT N°1004

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION D'ENQUÊTE SUR  ⁽¹⁾
LA GESTION DES ENTREPRISES PUBLIQUES
AFIN D'AMÉLIORER LE SYSTÈME DE PRISE DE DÉCISION

Président

M Philippe DOUSTE-BLAZY,

Rapporteur

M. Michel DIEFENBACHER,

Députés.

TOME I

RAPPORT

 

La commission d'enquête sur la gestion des entreprises publiques afin d'améliorer le système de prise de décision est composée de : M. Philippe Douste-Blazy, Président ; MM. Jean-Pierre Balligand, Charles de Courson, Vice-présidents ; MM. Christian Philip, Jean-Claude Sandrier, Secrétaires ; M. Michel Diefenbacher, Rapporteur ; MM. Philippe Auberger, François d'Aubert, Claude Bartolone, Jacques Briat, François Brottes, Dominique Caillaud, Jérôme Chartier, Pierre Ducout, Jean Gaubert, Mme Nathalie Gautier, MM. Louis Giscard d'Estaing, François Goulard, Alain Gouriou, Sébastien Huyghe, Alain Joyandet, Jean-Marie Le Guen, Jean-Claude Lenoir, Hervé Mariton, Jacques Masdeu-Arus, Jean-Pierre Nicolas, Robert Pandraud, Nicolas Perruchot, Xavier de Roux, Alfred Trassy-Paillogues.

S O M M A I R E

AVANT-PROPOS

INTRODUCTION 11

PREMIÈRE PARTIE : DU MONOPOLE À LA CONCURRENCE 15

I.- LA NOUVELLE DONNE EUROPÉENNE 15

A.- L'OUVERTURE DES MARCHÉS 15

B.- LE CONTRÔLE DES MODALITÉS DE FINANCEMENT 20

a) L'interdiction de principe des aides d'Etat 20

b) L'interdiction des subventions croisées 24

C.- LES EFFETS SUR LES ENTREPRISES PUBLIQUES 27

II. - UN EFFORT D'AJUSTEMENT RÉEL MAIS INSUFFISANT 29

A.- UNE MODIFICATION DE LA GESTION 29

1.- Un assouplissement des statuts 29

2.- Une gestion plus flexible des personnels 33

B.- L'ÉMERGENCE PROGRESSIVE D'UNE CULTURE DE COMPÉTITIVITÉ 38

1.- Le maintien des positions sur le marché intérieur 38

2.- Des progrès dans l'organisation interne 39

a) Le fonctionnement des conseils d'administration 40

b) Le développement des comités spécialisés 42

DEUXIÈME PARTIE : UNE GOUVERNANCE INADAPTÉE 45

I.- UNE CROISSANCE EXTERNE NON MAÎTRISÉE 45

A.- DES CHOIX STRATÉGIQUES PRÉCIPITÉS ET RISQUÉS 45

· France Télécom 45

· EDF 52

B.- UN FINANCEMENT TRÈS IMPRUDENT 58

1.- La faiblesse des ressources 58

2.- Des plans de financement incertains 60

· France Télécom 60

· EDF 67

II.- UNE INSUFFISANTE RIGUEUR DANS LE PROCESSUS DE DÉCISION 68

A.- UNE ORGANISATION MANAGÉRIALE DÉFECTUEUSE 68

B.- UN CONSEIL D'ADMINISTRATION SANS POUVOIR 75

C.- LE CONTOURNEMENT DE L'ETAT ACTIONNAIRE 81

III.- DES CHARGES SOCIALES DIFFICILEMENT SUPPORTABLES

A.- LES RIGIDITÉS DE LA POLITIQUE SALARIALE

· Un relatif handicap concurrentiel : les exemples de France Télécom et d'EDF

· Une situation extrêmement préoccupante : La Poste

B.- DES CHARGES DE RETRAITES À CLARIFIER

Accès à la suite du rapport

TROISIÈME PARTIE : UN ÉTAT OMNIPRÉSENT MAIS SANS STRATÉGIE

I.- UNE GESTION AU COUP PAR COUP

II.? UNE REPRÉSENTATION CONFUSE AU SEIN DES ORGANES SOCIAUX

A.- UN COLLÈGE DISPARATE

B.- UNE COORDINATION ET UN SUIVI LIMITÉS

III.- UN CONTRÔLEUR TATILLON MAIS DÉFAILLANT

A.? UN CONTRÔLE LOURD SUR LES ACTES DE GESTION

· Les investissements

· Les salaires

· Les tarifs

B.? UN CONTRÔLE INSUFFISANT SUR LES DÉCISIONS STRATÉGIQUES

1.- Des procédures inadaptées

· Les commissaires du gouvernement

· Le contrôle d'Etat

· L'approbation des prises de participations financières

2.- Des moyens inadéquats

QUATRIÈME PARTIE : DONNER AUX ENTREPRISES PUBLIQUES LES MOYENS DE LEUR MODERNISATION

I.- RESPONSABILISER LES ENTREPRISES PUBLIQUES

A.- DES PRÉSIDENTS LÉGITIMÉS

1.- Une autorité incontestable

2.- Un meilleur suivi de leur action

B.- DE VÉRITABLES CONTRE-POUVOIRS AU SEIN DES ENTREPRISES

1.- Des conseils d'administration renforcés

a) Des conseils plus restreints

b) Des administrateurs plus responsables

c) Des missions plus précises

2.- Des comités spécialisés aux compétences élargies

a) Le comité d'audit et de gestion des risques

b) Le comité de stratégie et des acquisitions

3.- Une évaluation régulière

C.- UNE GESTION PLUS CLAIRE

1.- Un nouveau statut

2.- Une simplification du management

a) Des décisions plus transparentes

b) Des instruments d'analyse plus performants

3.- Une meilleure identification des missions et des charges de service public

a) Une définition plus précise

b) Une évaluation plus nette

c) Une compensation plus juste

II.- REPENSER LE RÔLE DE L'ETAT

A.- UNE ORGANISATION PLUS EFFICACE

1.- L'Agence des participations

2.- La représentation au sein des conseils

B.- DES CONTRÔLES RECENTRÉS

1.- Une vision plus stratégique

2.- Une surveillance moins tatillonne

a) Supprimer les contrôles a priori

b) Renouer avec le principe d'autonomie de gestion

CONCLUSION : PROPOSITIONS DE LA COMMISSION

EXAMEN DU RAPPORT

EXPLICATIONS DE VOTE

EXPLICATIONS DE VOTE DU GROUPE SOCIALISTE ET APPARENTÉS

EXPLICATIONS DE VOTE DU GROUPE UDF

EXPLICATIONS DE VOTE DU GROUPE DES DÉPUTÉ-E-S COMMUNISTES ET RÉPUBLICAINS

ACCES AU TOME II : AUDITIONS

AVANT-PROPOS

Au terme de 27 auditions publiques, la commission d'enquête sur la gestion des entreprises publiques afin d'améliorer le système de prise de décision achève ses travaux avec la publication de son rapport.

Compte tenu de l'ampleur des difficultés financières de certaines entreprises publiques, la commission a souhaité, dans son ensemble, travailler dans la sérénité. Les accusations contre telle ou telle direction, sources de polémiques inutiles, risquaient de porter préjudice aux entreprises alors qu'il s'agit de les aider à se redresser, à améliorer leur gestion, à faire face à la concurrence croissante.

Elle a néanmoins mené à bien ses tâches d'investigation et a été conduite à proposer des solutions pour éviter les errements et dysfonctionnements qu'elle a mis à jour.

Un mot peut résumer la situation de certaines entreprises publiques ces dernières années, c'est celui de faillite. On peut parler de la faillite des hommes parce qu'il est vrai que certains Présidents ont pris des risques inconsidérés avec l'argent des contribuables. On peut aussi parler de la faillite des institutions parce que l'Etat et son administration des finances, malgré toutes ses compétences, n'a pas correctement joué son rôle d'actionnaire.

Un chef d'entreprise doit assumer ses responsabilités. 

Clairement, la présidence de M. Michel Bon a mené France Télécom à un endettement gravissime. Même si les conditions économiques et notamment la bulle Internet ont joué leur rôle, trop de risques inconsidérés ont été pris sans contrôle.
 

L'état est pourtant majoritaire dans cette affaire, alors qu'a-t-il fait ? Les énarques de Bercy n'ont donc aucun contrôle sur France Télécom ? A quoi servent les ministres des finances ? Quel est la responsabilité et le rôle des banques qui ont joué le rôle de conseil auprès de France Télécom ? Qui les a conseillé ? Ce qui est bizarre, c'est que ces derniers ne sont pas mis en cause ni cité par la presse. Il y a donc de quoi se poser des questions.

Les exemples de Mobilcom et de NTL, précisément analysés dans le rapport, le démontrent assez.

Il est dès lors difficilement admissible qu'après sa démission en septembre 2002, M. Bon ait continué à percevoir sa rémunération jusqu'en juin dernier.

Un peu de retenue en la matière aurait sans doute contribué à diminuer les critiques à son endroit.

Comment les contribuables français, dont certains ont beaucoup perdu avec la baisse des actions de France Télécom, peuvent-ils réagir à une telle situation ?
 

Il faudra aussi que les contribuables payent pour les condamnations dont France Télécom vient de faire l'objet le 26 juin 2003 pour concurrence déloyale, soit sept millions d'Euros à verser à l'opérateur 9télécom, et ce n'est pas fini. Les même pratiques sont en effet utilisés pour les abonnés de Télé 2. Le tribunal a interdit le démarchage des abonnés du 9Télécom sous astreinte de 100 euros par infraction constatée. La Direction de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) a reçu une plainte de l'Aforst (Association française des opérateurs de réseaux et services télécoms) qui se plaignait des pratiques de notre opérateur national. Les agences commerciales de France Télécom et ses centres d'appel ont été perquisitionné fin mars 2003.

La présidence de M. François Roussely a également fait l'objet de critiques au sein de la commission. Sans que les résultats d'EDF soient comparables à ceux de France Télécom, il est de fait que certaines opérations importantes n'ont pas suivi les procédures réglementaires, qu'il s'agisse du passage devant le conseil d'administration ou de l'approbation de la tutelle. Et il n'est pas admissible que, jusqu'à tout récemment, la direction d'EDF n'ait pas tenu compte des observations et recommandations de la direction du Trésor.

Il faut souhaiter que les choses changent maintenant que les faits ont été dénoncés par la commission.

Des faiblesses demeurent par ailleurs à La Poste, à la SNCF, qui doivent être surmontées pour que ces deux entreprises résistent au mieux à la concurrence que nous impose la nouvelle réglementation européenne.

Il n'y a pas, il ne pouvait y avoir de recommandation spectaculaire à l'issue des travaux de la commission. On ne peut que constater que la représentation nationale n'est « appelée à la rescousse » que quand il y a des catastrophes... Et il est évidemment trop tard.

La commission d'enquête a mis à jour les responsabilités dans les difficultés qu'ont connues et que connaissent certaines entreprises publiques. Elle a relevé des dysfonctionnements tant en interne qu'en externe.

Mais ses recommandations ne valent évidemment que pour l'avenir.

Elles visent en premier lieu le management des entreprises. Il s'agit d'abord de nommer autrement leurs Présidents et, surtout, de mieux suivre leur gestion par un dialogue aux données clarifiées avec l'Etat. Il s'agit aussi de donner de la force aux contre-pouvoirs au sein de l'entreprise, que ce soit les conseils d'administration ou les comités spécialisés en leur sein.

L'autre volet des recommandations de la commission traite du contrôle qu'exerce l'Etat sur les entreprises publiques. Il faut qu'il soit plus efficace.

La commission s'est beaucoup interrogée sur l'Agence des participations de l'Etat, dont la création a été annoncée par le ministre de l'économie à la suite du rapport de M. René Barbier de La Serre. Son pouvoir, son autonomie sont encore sujets à débats.

La commission s'est notamment posé la question de savoir si elle devait être rattachée au ministère de l'économie ou au Premier ministre. Elle a finalement opté pour la première solution parce qu'elle a confié à l'Agence la seule défense de l'Etat actionnaire. Elle a, pour arbitrer entre les autres missions de l'Etat, en particulier stratégiques, souhaité la création d'un comité interministériel d'orientation.

Le devoir de la commission était de mettre à jour certains faits ; à d'autres de prendre le relais pour ne plus assister à de telles déconvenues préjudiciables à nos concitoyens, à nos entreprises et au travail de leurs salariés.

Philippe DOUSTE-BLAZY

Président

INTRODUCTION

Le 29 janvier dernier, l'Assemblée nationale décidait la création d'une commission d'enquête sur la gestion des entreprises publiques afin d'améliorer le système de prise de décision.

Cette initiative motivée par une dégradation financière sans précédent de certaines grandes entreprises publiques, faisait suite au dépôt, le 18 décembre 2002, d'une proposition de résolution de MM. Jacques Barrot, Patrick Ollier et Pierre Méhaignerie.

La commission a eu pour objectif essentiel d'évaluer précisément la situation financière des entreprises publiques, d'analyser les causes des difficultés actuelles et de proposer les voies d'une nouvelle gouvernance. Elle a veillé à ne pas porter tort aux entreprises concernées, dont certaines sont cotées. Mais elle s'est fait un devoir d'identifier les erreurs de gestion qui ont pu être commises.

La commission a tenu 27 auditions, toutes ouvertes à la presse. Elle a focalisé son attention sur les entreprises dont la situation a connu la dégradation la plus forte, en l'occurrence France Télécom et, à un moindre degré, EDF. Elle a ainsi été conduite à entendre leurs Présidents actuels et passés ainsi que tous les acteurs des décisions qu'elles avaient été amenées à prendre : membres des conseils d'administration et des divers comités spécialisés, directeurs financiers ou responsables de filiales opérant à l'étranger, commissaires du gouvernement, représentants de la direction du Trésor.

Les auditions du ministre des finances ainsi que de deux de ses prédécesseurs et des présidents d'autres entreprises publiques (SNCF, France Télévisions, La Poste), d'experts, du commissaire européen chargé de la concurrence lui ont permis de compléter sa réflexion sur les deux axes de la gouvernance des entreprises publiques : leur fonctionnement interne et les relations qu'elles entretiennent avec l'Etat.

Il est ainsi apparu que le modèle français des entreprises publiques hérité de la guerre et de la Libération ne répondait plus aux nouvelles exigences internationales et européennes. L'ouverture à la concurrence n'est pas seulement une exigence de la construction européenne, elle est surtout une condition de la modernisation et donc de la pérennité du secteur public. Longtemps protégées par le monopole, les entreprises publiques françaises doivent s'engager à rechercher tous les moyens de la compétitivité et à se lancer à la conquête de marchés extérieurs pour compenser leurs inévitables pertes de marché à l'intérieur de l'Hexagone.

Pendant quelques années, les politiques d'acquisitions de France Télécom et d'EDF ont été menées sans que les moyens humains, techniques, financiers aient été adaptés en conséquence, sans que des règles de prise de décision aient été précisées, sans que les contre-pouvoirs ou les contrôles internes aient pu s'exercer. Même si l'éclatement de la bulle Internet et le retournement voire l'effondrement de la conjoncture dans certains pays notamment ceux d'Amérique du Sud expliquent pour partie les difficultés rencontrées par ces entreprises, les résultats désastreux de plusieurs opérations s'expliquent aussi par les carences et les dérives de leur management.
 
 

De toute façon quand un cadre tente de tirer le signal d'alarme, il est immédiatement viré. Je souhaiterais donc qu'on m'en donne la raison. Devons nous penser que les dirigeants qui sont à la tête des groupes français, sont en réalité au service de puissances étrangères. On pourrait le supposer, en raison de leur attitude.

Il est également indéniable que le contrôle de l'Etat - la tutelle comme on l'appelle encore aujourd'hui - n'échappe pas aux maux qui affectent si souvent l'action publique : il est lourd, déresponsabilisant et souvent inefficace. Instauré dans les années 1950 et depuis constamment enrichi sans jamais être remis en question, il s'est révélé largement inadapté à la nouvelle dimension internationale des entreprises publiques.

Cette situation conduit inéluctablement à s'interroger sur l'avenir du « périmètre public ». Sans vouloir trancher cette question, votre Rapporteur ne peut que rappeler certains faits incontournables.

Pour les entreprises publiques comme pour toutes les entreprises, le marché intérieur est désormais le marché européen. La présence sur le marché européen, la pénétration des marchés mondiaux exigent des financements qui excèdent la capacité des Etats. La construction d'une stratégie internationale, qui conditionne l'avenir des entreprises publiques françaises, implique un effort de transparence dans la gestion et de modernisation dans la gouvernance.

La forme juridique des entreprises ne peut donc qu'évoluer. Cette évolution est par ailleurs la clé de l'accès aux financements privés ainsi qu'aux marchés extérieurs.

Le contrôle de l'Etat doit lui aussi être profondément transformé parce qu'il handicape les entreprises, qu'il s'agisse des processus très lourds et enchevêtrés des autorisations et approbations ou des aléas budgétaires qui affectent les dividendes qu'elles versent ou les subventions et dotations qu'elles peuvent recevoir.

L'existence des missions de service public, dont personne ne conteste la nécessité et la légitimité, ne saurait dispenser les entreprises publiques d'un indispensable « aggiornamento ». Ces missions devront être clairement identifiées et financièrement compensées. Certaines d'entre elles peuvent d'ores et déjà être exercées par des entreprises privées, dans le cadre de concessions ou d'affermages. D'autres le seront demain dans le cadre de l'ouverture à la concurrence. Tout se conjugue donc, même dans ce domaine, pour exiger un effort croissant de productivité.

Pour le reste, tout ce qui contribue à faire des entreprises publiques des entreprises comme les autres - statut, gouvernance, relations avec l'Etat - permet de répondre aux critiques qui ne peuvent qu'aller croissant, dans un marché ouvert, sur les « avantages indus » réservés au secteur public par l'Etat. Faire des entreprises publiques des entreprises comme les autres, c'est aussi leur donner les moyens de la compétitivité et donc de la pérennité. C'est enfin donner une perspective à un secteur qui jouera demain comme hier un rôle majeur au service de l'économie française et de la cohésion nationale.

Votre Rapporteur tient à rendre hommage tant aux directions des entreprises qu'au ministère des finances, qui ont répondu avec diligence et précision à ses demandes d'explications et lui ont fourni tous les documents de nature à éclairer sa réflexion et nourrir les propositions de la commission.

* *

*

Le rapport expose tout d'abord le nouveau contexte international et communautaire auquel les entreprises publiques françaises ont dû et doivent encore s'adapter. (Première partie)

Il analyse leurs difficultés financières dues en grande partie à une croissance externe mal maîtrisée par le management interne. (Deuxième partie)

Il présente les relations que l'Etat entretient avec elles, en décrivant notamment les obstacles que constituent, pour la compétitivité des entreprises, certains des contrôles actuels. (Troisième partie)

Enfin, il définit les moyens susceptibles d'améliorer à l'avenir la gouvernance et la performance des entreprises publiques. (Quatrième partie)

PREMIÈRE PARTIE : DU MONOPOLE À LA CONCURRENCE

I.- LA NOUVELLE DONNE EUROPÉENNE

A.- L'OUVERTURE DES MARCHÉS

Pendant longtemps, l'organisation des services publics en France a reposé sur un schéma simple : un puissant opérateur national en situation de monopole, une conception très extensive des missions de service public, une intervention constante de l'Etat dans la gestion interne des entreprises.

Dans ce modèle, les entreprises publiques constituaient en quelque sorte des prolongements de l'Etat, lequel exerçait des missions tout à la fois régaliennes, d'actionnaire, de garant de l'intérêt général, de régulation, et de promoteur de politiques industrielles. En effet, comme l'a rappelé M. Elie Cohen ¹, directeur de recherches au CNRS et ancien administrateur de France Télécom, « tant que nous avions des monopoles nationaux verticalement intégrés, réalisant l'essentiel de leurs opérations sur le territoire national, la confusion des différentes casquettes de l'Etat ne posait guère de problèmes ».

Cette conception typiquement française, qui amalgamait les notions de secteur public, de monopole et de service public, a été remise en cause par le choix de l'ouverture à la concurrence, opéré sous l'impulsion de l'Union européenne. Progressivement, l'idée selon laquelle le monopole constitue le seul modèle pour gérer des services publics est devenue intellectuellement anachronique et économiquement critiquable. 

S'il paraît effectivement peu efficient de construire plusieurs réseaux - pour les lignes ferroviaires, les télécommunications ou l'électricité - qui, du fait de leurs rendements croissants, présentent un caractère de monopole naturel, il paraît justifié de soumettre à la concurrence les opérateurs des services en réseaux, dès lors qu'ils sont séparés des gestionnaires de l'infrastructure. 

L'ouverture à la concurrence, « constitue la clé de la croissance », comme l'a rappelé devant la commission, M. Mario Monti ², commissaire européen chargé de la concurrence, en ce qu'elle permet d'une part de proposer une offre diversifiée de produits et de services à des prix plus bas au consommateur, mais également de faire bénéficier de ces baisses de prix les entreprises intermédiaires qui peuvent à leur tour répercuter dans leurs processus de production les gains de productivité. 

Pour s'en convaincre, il n'est que d'observer les évolutions tarifaires intervenues depuis quelques années sur certains marchés. Selon le rapport de la Commission européenne de janvier 2003 sur le marché intérieur ³, la libéralisation des industries de réseaux aurait permis de réduire de moitié le prix d'une communication téléphonique et de 41 % les tarifs aériens. L'ouverture à la concurrence a ainsi constitué, comme l'a souligné M. Edmond Alphandéry ⁴, ancien ministre de l'économie et des finances et ancien président d'EDF, « un excellent moteur » pour les entreprises publiques, en ce qu'elle « oblige à penser les problèmes différemment », à « gérer les coûts et à rechercher davantage de souplesse ». 

Cette ouverture ne signe pas, bien évidemment, la fin des « missions de service public ».

M. Mario Monti a d'ailleurs déclaré qu'« il serait faux de présenter la libéralisation et la concurrence d'une part, et les exigences de service public et de service universel d'autre part, comme des notions antagonistes et conflictuelles ».

L'article 86 du Traité de Rome prévoit en effet expressément la possibilité pour les Etats membres d'accorder des droits spéciaux ou exclusifs à des entreprises publiques ou privées afin que celles-ci remplissent des missions liées à des services d'intérêt économique général (SIEG). Ce monopole ne doit pas dépasser ce qui est strictement nécessaire au bon fonctionnement du service public. Dans son article 16, le Traité d'Amsterdam a par ailleurs consacré la place des SIEG « parmi les valeurs communes de l'Union » ainsi que le rôle qu'ils jouent « dans la promotion de la cohésion sociale et territoriale ».

Enfin, suite aux conclusions du Conseil européen de Barcelone des 15 et 16 mars 2002, la Commission a été invitée à proposer une directive-cadre permettant de définir et renforcer les services d'intérêt général. Son Livre vert du 21 mai 2003 permet d'esquisser cette définition commune et de poser la problématique de leur évaluation, de leur organisation et de leur financement.

La Commission a donc cherché à promouvoir une libéralisation « contrôlée », c'est-à-dire une ouverture progressive du marché accompagnée de mesures protégeant l'intérêt général. Cette libéralisation a été variable selon les secteurs.

Elle a été très rapide dans le secteur des télécommunications.

En application de la directive n° 96-19 du 13 mars 1996, transposée en droit français par la loi n° 96-659 du 26 juillet 1996, l'ouverture est désormais totale depuis le 1^er janvier 1998. Une autorité administrative indépendante, l'Autorité de régulation des télécommunications (ART), a été instituée afin de veiller à l'application de l'ensemble des dispositions juridiques, économiques et techniques qui permettent aux activités de télécommunications de s'exercer librement. 

La concurrence est aujourd'hui bien établie sur la plupart des segments du marché, les concurrents de France Télécom détenant désormais 35 % des parts de marché sur le trafic longue distance, 52 % du parc des mobiles et 60 % des accès Internet.

En outre, des progrès significatifs ont été accomplis dans l'accès à la boucle locale de l'opérateur historique, dans le cadre fixé par le décret du 12 septembre 2000. A la suite de mises en demeure répétées de l'ART, France Télécom a présenté le 14 juin 2002 une offre de tarifs de location qui semble permettre aux opérateurs concurrents de mettre en place des activités économiquement viables, et devrait conduire à terme à une réduction des tarifs des appels locaux.

Enfin, afin de transposer le deuxième paquet de directives adoptées par le Parlement européen et le Conseil le 7 février 2002, l'avant-projet de loi sur les communications électroniques prévoit notamment de renforcer les pouvoirs de sanction et d'enquête de l'ART. 

La démarche d'ouverture des services postaux est intervenue plus tardivement. La directive n° 97/67/CE du 15 décembre 1997 a défini les caractéristiques du service universel postal que doivent garantir tous les Etats membres ⁵ et délimité le champ des services qui peuvent être « réservés » à l'opérateur en charge du service universel - c'est-à-dire sous monopole - selon des limites de poids et de prix destinées à être abaissées dans l'avenir. La directive a par ailleurs fixé un calendrier pour la poursuite d'une libéralisation graduelle du secteur postal.

Ces dispositions ont été transposées par l'article 19 de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire du 25 juin 1999 et le décret n° 2001-122 du 8 février 2001 relatif au cahier des charges de La Poste. En France, les services réservés à La Poste comprennent les envois de correspondance d'un poids inférieur à 350 grammes et dont le tarif est inférieur à cinq fois le tarif normal pour un envoi du premier échelon de poids (0,50 euro), soit le périmètre le plus large de services réservés autorisé par la directive.

Le calendrier d'ouverture du marché à la concurrence, tel que le prévoit la directive 97/67 CE, modifiée par celle du 10 juin 2002 (2002/39), est le suivant :

	secteurs ouverts à la concurrence
au 1er janvier 2003	courriers de plus de 100 grammes et 3 fois le tarif d'affranchissement de base (0,50 euro)
au 1er janvier 2006	courriers de plus de 50 grammes et 2,5 fois le tarif d'affranchissement de base
au 1er janvier 2009	ouverture totale envisagée après la présentation par la Commission d'un bilan de la libéralisation, notamment sur le service universel

Dans un avis motivé du 27 juin 2002, la Commission a conclu que l'indépendance fonctionnelle prévue par la directive de 1997 entre l'autorité réglementaire nationale et l'opérateur postal n'était pas assurée. Le dispositif de régulation retenu par la France doit donc être réexaminé. Il fait l'objet d'un projet de loi qui devrait être déposé au Sénat prochainement. Il s'agit essentiellement d'élargir les compétences de l'ART au secteur postal et de revoir les services réservés à La Poste.

S'agissant des transports ferroviaires, la directive 91/440/CEE du 29 juillet 1991 visait d'abord à assurer la séparation, au moins comptable, de la gestion et de l'exploitation des infrastructures de transport. En outre, elle impliquait, pour les Etats membres, d'accorder des droits d'accès et de transit internationaux. Elle a été transposée par la loi du 13 février 1997 portant création de l'établissement public Réseau ferré de France (RFF), qui consacre la séparation organique du propriétaire de l'infrastructure et de son exploitant.

Par ailleurs, en application « du paquet ferroviaire » adopté le 13 mars 2001 par le Conseil des ministres et le Parlement européen, le fret ferroviaire international est désormais ouvert sur le réseau transeuropéen depuis le 15 mars 2003, et RFF chargé de l'attribution des sillons.

Le deuxième paquet ferroviaire adopté le 23 janvier 2002 prévoit par ailleurs la libéralisation totale du fret international en 2006 et l'autorisation du cabotage en 2008, c'est-à-dire l'activité des transporteurs sur des voies secondaires nationales. 

L'ouverture du marché de l'électricité, qui a certainement donné lieu aux débats les plus longs au niveau communautaire, repose d'une part sur la libéralisation des marchés de la production et de l'importation de l'électricité, et d'autre part sur l'ouverture des réseaux de transport et de distribution pour rendre effective cette libéralisation. 

La loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité prévoit notamment l'accès des tiers aux réseaux réglementés par la création d'une entité autonome au sein d'EDF, le réseau de transport de l'électricité (RTE), chargé de gérer les lignes à haute et très haute tension, un régime d'autorisations et d'appels d'offres pour la production, la création d'une autorité de régulation indépendante - la Commission de régulation de l'électricité (CRE) - et la possibilité pour les consommateurs dits « éligibles », dont la définition est appelée à s'étendre progressivement, de se procurer librement de l'électricité auprès du producteur de leur choix.

Le seuil d'éligibilité a été fixé dans un premier temps à 16 gigawattheures (GWh), puis abaissé à 7 GWh par le décret n° 2003-100 du 5 février 2003. Le marché français est ainsi ouvert à la concurrence à hauteur de 37 % (soit près de 3 000 sites). EDF conserve plus de 83 % de parts de marché sur la partie ouverte à la concurrence.

La position dominante d'EDF sur son marché intérieur risque cependant d'être remise en cause par l'ouverture à partir de 2004 du marché aux clients « non-résidentiels » ⁶, ceux dont la consommation d'électricité est destinée à des usages autres que domestiques (collectivités locales et professionnels, soit 2,2 millions de clients et 70 % de la consommation totale). L'ouverture totale du marché, dont le principe a été approuvé le 25 novembre 2002 par le Conseil des ministres européens de l'énergie, doit intervenir en 2007. 

B.- LE CONTRÔLE DES MODALITÉS DE FINANCEMENT

L'ouverture à la concurrence a conduit à modifier la nature des relations entre l'Etat et les entreprises publiques : dès lors que des secteurs de plus en plus larges sont libéralisés, la Commission européenne veille à s'assurer que les entreprises publiques ne bénéficient pas d'avantages de nature à fausser le libre jeu de la concurrence. 

a) L'interdiction de principe des aides d'Etat

· L'article 87 du Traité instituant les Communautés européennes dispose que « sauf dérogation prévue au présent traité, sont incompatibles avec le marché commun, dans la mesure où elles affectent les échanges entre Etats membres, les aides accordées par l'Etat ou au moyen de ressources d'Etat sous quelque forme que ce soit, qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions ». Conformément à l'article 292 du Traité, ces dispositions s'appliquent quel que soit le régime de propriété des entreprises. 

Afin de garantir l'égalité de traitement et de contrôler les avantages que peuvent retirer les entreprises publiques de leurs relations avec les pouvoirs publics, la Commission européenne a mis en place des procédures extrêmement rigoureuses ⁷. Les principes en ont été définis par la directive 80/723/CEE du 25 juin 1980 relative à la transparence des relations financières entre les Etats membres et les entreprises publiques, puis précisés par la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes. 

Toute intervention des pouvoirs publics ayant des incidences sur l'équilibre financier des entreprises publiques doit être préalablement notifiée à la Commission qui apprécie si elle constitue une aide en application du principe de l'investisseur avisé en économie de marché. 

Ce critère a pour objet de vérifier que l'opération financée par les pouvoirs publics serait « raisonnablement » financée par un investisseur privé en économie de marché, c'est-à-dire s'apparente à un apport de capital à un niveau de risque acceptable selon les pratiques du marché et avec des perspectives de rentabilité réelle dans des délais raisonnables. Le fondement de l'analyse de la Commission est de s'assurer que l'entreprise publique n'obtienne pas d'avantages, de quelque nature qu'ils soient, qu'un investisseur privé ne pourrait consentir. 

Cette jurisprudence induit des contraintes très fortes dans les relations financières entre l'Etat et les entreprises publiques, qu'il s'agisse d'opérations financières traditionnelles ou que les avantages concédés soient liés aux spécificités juridiques, notamment fiscales, des entreprises. 

- S'agissant des opérations financières, les apports en capitaux sont considérés comme une aide d'Etat lorsque les perspectives économiques de la société bénéficiaire sont telles qu'aucune rémunération normale du capital, par référence à une entreprise privée comparable, ne peut être attendue dans des délais raisonnables. Dans son examen, la Commission s'appuie sur une analyse de l'écart entre l'investissement consenti et sa valeur actualisée, compte tenu du plan d'affaires ajusté à la situation du marché en termes de tendance et de parts de marché contrôlées par l'entreprise. Le niveau de risque est évalué à partir des ratios de liquidité et de solvabilité de la société bénéficiaire. A cet égard, deux éléments permettent de présumer l'absence d'aide d'Etat : le financement aurait pu être obtenu, dans les conditions définies par l'Etat, sur le marché ; une intervention privée est concomitante à l'intervention publique et s'effectue dans les mêmes conditions. 

C'est à l'aune de ces critères que sont aujourd'hui examinées par la Commission les modalités de la participation de l'Etat au plan d'action de France Télécom entre l'automne 2002 et le printemps 2003, jusqu'à sa participation à l'augmentation de capital de l'entreprise. Le gouvernement a indiqué que l'Etat français agissait strictement en investisseur avisé, comme le ferait tout actionnaire privé en économie de marché.

M. Mario Monti a pour sa part déclaré devant la commission :

« Sans entrer dans le détail, les divers rebondissements concernant la situation financière de France Télécom depuis la notification me conduisent à préciser certains points au regard des règles sur les aides d'Etat.

Les mesures financières prises par la France semblent accorder un avantage à France Télécom, qu'elle n'aurait pas obtenu dans des conditions normales de marché.

En second lieu, il n'est pas suffisamment démontré que le comportement de l'Etat soit conforme à celui d'un investisseur avisé.

C'est pour clarifier ces aspects que nous avons maintenant recours à un expert indépendant. »

Pour ne pas s'exposer à la qualification d'aide d'Etat, les prêts accordés par les pouvoirs publics doivent refléter, dans le taux d'intérêt et dans les garanties, le niveau de risque porté par l'entreprise. Par conséquent, dès lors que le prêt n'est pas conforme aux conditions bancaires, l'élément d'aide doit être quantifié, par l'écart entre le taux que l'entreprise paierait sur le marché et le taux pratiqué en réalité. Cependant, l'existence d'un écart ne préjuge pas d'une aide d'Etat, puisque l'avantage est par suite considéré comme un apport en capital, qui est examiné au regard du critère de l'investisseur avisé décrit plus haut.

Quelle que soit leur nature, les garanties octroyées par les pouvoirs publics, peuvent à leur tour constituer des aides d'Etat si elles ont pour conséquence d'introduire un écart entre le taux que l'emprunteur paierait sur un marché libre et le taux effectivement obtenu grâce à cette garantie. La Commission est ainsi conduite à examiner si les entreprises publiques dont le statut exclut le recours à la faillite, bénéficient à ce titre d'une aide équivalent à une garantie, la question étant de savoir si ce statut permet effectivement à l'entreprise d'obtenir des crédits dans des conditions plus favorables. 

C'est à ce titre qu'elle a lancé, le 2 avril 2003, une procédure formelle d'investigation pour déterminer si la garantie illimitée liée au statut d'EPIC constitue une aide d'Etat. 

M. Mario Monti a ainsi précisé :

« La décision du 2 avril 2003 fait suite à la décision de la Commission du 16 octobre 2002, qui proposait l'adoption de « mesures utiles », conformément à l'article 88, paragraphe 1 du Traité, concernant la garantie illimitée, dont bénéficie EDF du fait de son statut d'EPIC, laquelle rend inapplicable la législation sur la faillite et l'insolvabilité. La Commission a donc proposé la suppression de cet élément constitutif d'une aide d'Etat.

Si les autorités françaises ont confirmé leur intention de transformer le statut d'EDF, il n'y a pas eu d'engagement de leur part, valant acceptation inconditionnelle de ces mesures utiles, ni de précisions quant au calendrier de la réforme. La Commission a donc engagé la procédure formelle d'examen en avril 2003, en raison de la garantie illimitée d'EDF mais aussi de l'avantage financier lié à la constitution irrégulière de provisions. »

- En outre, la Commission s'assure que les dispositions législatives applicables aux entreprises publiques, en particulier le régime de leur fiscalité, ne leur assurent pas un avantage concurrentiel par rapport aux autres entreprises. A ce titre, le régime de fiscalité locale dérogatoire appliqué à France Télécom jusqu'à ce que l'article 29 de la loi de finances pour 2003 l'assujettisse aux conditions de droit commun, fait actuellement l'objet d'une procédure d'examen par la Commission.

· Cependant, l'ouverture d'une procédure d'enquête ne préjuge pas la qualification d'aide, et l'éventuelle qualification d'aide d'Etat ne préjuge pas pour autant de son incompatibilité avec la législation européenne. Des dérogations de deux types peuvent en effet être accordées.

D'une part, en application du deuxième alinéa de l'article 86 du Traité instituant les Communautés européennes, les entreprises chargées de la gestion d'un service d'intérêt économique général peuvent être exonérées du respect des règles de la concurrence. Il faut pour cela que l'aide d'Etat permette l'accomplissement de la mission particulière confiée par les pouvoirs publics aux entreprises concernées, et qu'elle soit exclusivement consacrée à compenser les surcoûts occasionnés par l'exécution du seul service d'intérêt économique général. La Commission a admis, dans une analyse confirmée par la CJCE (ordonnance du 25 mars 1998, aff. C-174/97 FFSA), que les allègements fiscaux consentis à La Poste étaient conformes au droit communautaire dans la mesure où ils n'allaient pas au-delà de ce qui était strictement nécessaire pour permettre à l'opérateur d'assurer le service d'intérêt général qui lui était confié. 

D'autre part, une aide d'Etat reste compatible avec la réglementation communautaire si elle peut être qualifiée d'aide d'Etat au sauvetage et à la restructuration compatible avec le bon fonctionnement du marché intérieur, ce qui implique le respect des trois lignes directrices énoncées par les directives 94/368/05 CE du 23 décembre 1994 :

- elle doit s'inscrire dans un programme viable de redressement consigné dans un plan sur le respect duquel s'engage l'Etat. Par conséquent, toute nouvelle aide est exclue pendant une durée minimale de 10 ans ;

- les distorsions de concurrence doivent être aussi modérées que possible, et à cette fin, le montant de l'aide doit être limité au strict nécessaire pour atteindre son but ;

- enfin, l'entreprise doit fournir une contribution importante au financement du plan de redressement, en consentant notamment un effort rigoureux de restructuration. A cet égard, la Commission apprécie avec une grande sévérité les contreparties imposées aux entreprises aidées, qui prennent le plus souvent la forme d'une réduction d'activité et d'une cession d'actifs, voire, bien que l'article 295 du Traité instituant les Communautés européennes dispose que la législation communautaire ne préjuge en rien du régime de propriété, un engagement de l'Etat de procéder dans les plus brefs délais à une privatisation. 

Ce faisceau de contraintes tend à réduire les spécificités des entreprises publiques, qui doivent avoir des relations financières de plus en plus transparentes et conformes aux pratiques du marché avec leur actionnaire majoritaire. 

b) L'interdiction des subventions croisées

L'analyse des relations financières entre l'Etat et les entreprises publiques est rendue plus complexe par le fait que certaines d'entre elles peuvent cumuler des activités devenues concurrentielles et des activités bénéficiant de droits exclusifs ou spéciaux. 

Cette situation peut en effet entraîner l'apparition de subventions croisées, une activité exercée en monopole, donc générant une rente, pouvant être utilisée pour conquérir des parts de marché ou compenser des pertes sur un segment d'activité ouvert à la concurrence. 

Plusieurs mesures communautaires ont été adoptées afin de garantir la transparence, passant notamment par la dissociation comptable de leurs activités. 

L'article 14 de la directive du 15 décembre 1997 ⁸ impose par exemple aux prestataires du service universel postal de tenir dans leur comptabilité interne des comptes séparés pour chacun des services appartenant à leurs secteurs réservé et non réservé, et en leur sein ceux qui relèvent du service universel et les autres. 

Dans le domaine de l'électricité, la directive précitée du 19 décembre 1996, transposée en droit français par la loi du 10 février 2000, prévoyait également que les entreprises d'électricité intégrées tiennent dans leur comptabilité interne des comptes séparés pour leur activité de production, de transport et de distribution.

En France, la mise en œuvre de ce principe a été difficile, puisqu'au terme d'un audit des comptes dissociés d'EDF pour 2000 ⁹, la commission de régulation de l'énergie a dû procéder à une rectification des bilans des trois branches et à une modification du niveau des charges à tarifer, de 70 millions d'euros pour le transport et de 526 millions d'euros pour la distribution.

Généralisant ces réglementations sectorielles, la directive n° 2000/52/CE du 26 juillet 2000 modifiant la directive précitée du 25 juin 1980 prévoit par ailleurs la présentation de comptes séparés pour les produits ou services pour lesquels des droits exclusifs sont accordés à une entreprise ou les services d'intérêt économique général dont cette entreprise est chargée. 

Votre Rapporteur ne peut que se féliciter de la clarification des relations financières entre l'Etat et les entreprises publiques qui résulte de ces dispositions.

Certaines mesures communautaires se sont révélées en revanche plus contestables.

Il convient à cet égard de rappeler combien la décision de hâter l'attribution des licences UMTS dans l'Union européenne a pesé lourd dans l'endettement des grands opérateurs de télécommunications.

Afin de garder une avance en matière de technologie mobile ¹⁰ - et peut-être de nourrir les carnets de commande des équipementiers européens -, le Parlement européen et le Conseil, dans une décision conjointe 129/1999/CE du 14 décembre 1998, ont imposé le déploiement effectif des réseaux d'une nouvelle génération de mobile, permettant de faire passer à la fois la voix et les données, l'UMTS, avant le 1^er janvier 2002. Chaque Etat membre gardait cependant le choix de la procédure d'attribution des licences.

Dans ce climat de précipitation, la décision du Royaume-Uni d'organiser des enchères a agi comme révélateur. Dépassant toutes les prévisions, les prix des licences y ont atteint, en avril 2000, 6,5 milliards d'euros. Comme l'indiquait M. Michel Bon ¹¹, ancien président de France Télécom, « au passage du train d'or, les gouvernements se sont dits qu'il serait dommage de ne pas ouvrir les fourgons ». Au total, les Etats membres ont prélevé sur l'industrie des télécommunications 120 milliards d'euros, le coût des licences dépassant, par exemple, 8,4 milliards d'euros en Allemagne.
 

La pollution électromagnétique n'a visiblement pas de limite de coût. Le coût de l'impact des effets de micro-ondes sur la santé n'a lui-même toujours pas été déterminé. Quant aux effets des champs électromagnétiques sur le climat, ils ne sont tout simplement pas pris en compte par Météo France, pour cause d'incompétence sur le sujet.

Ainsi, les opérateurs ont dû concéder dans l'urgence des investissements extrêmement importants (atteignant notamment 25,7 milliards d'euros pour Deutsche Telekom) alors même que les composants, équipements et terminaux nécessaires au déploiement du réseau UMTS n'étaient toujours pas prêts fin 2001.

De même, il faudra veiller à ce que l'adoption des normes comptables internationales (normes IAS), obligatoires pour les entreprises cotées d'ici le 1^er janvier 2005 en application du règlement 1606/2002/CE du 19 juillet 2002, ne conduise pas à s'aligner sur les normes en vigueur aux Etats-Unis. S'il est incontestable que l'ouverture à la concurrence implique une harmonisation des comptes des entreprises, l'adoption de la méthode anglo-saxonne en matière d'évaluation des écarts d'acquisition conduisant à estimer la valeur des sociétés acquises en fonction des prix instantanés du marché (c'est-à-dire la valorisation boursière lorsqu'elles sont cotées) ¹², pourrait avoir de lourdes répercussions, notamment pour les entreprises publiques françaises.

C.- LES EFFETS SUR LES ENTREPRISES PUBLIQUES

Globalement, l'ouverture des marchés n'a eu d'incidence négative ni sur l'emploi ni sur la qualité des services. La Commission européenne estime ainsi que la libéralisation des industries de réseaux a permis la création de près d'un million d'emplois.

Mais elle a incontestablement mis les opérateurs historiques, qui exerçaient un monopole, dans une situation beaucoup plus exigeante. En effet, leurs ressources étaient vouées à se réduire en raison d'inéluctables pertes de marché, tandis que leurs charges, qu'elles soient liées aux frais salariaux ou aux obligations de service public, restaient au mieux stables, et plus souvent croissantes.

L'exemple de France Télécom permet de cerner l'ampleur de ce choc concurrentiel. Ses pertes de parts de marché ont été extrêmement rapides, dépassant notamment 1 % par mois au premier semestre 2000 sur la téléphonie longue distance puis 2,3 % par mois au premier semestre 2002 sur la téléphonie locale.
 

J'ai souvenir qu'au cours d'une assemblée générale de Vivendi, un actionnaire avait déclaré : " On ne vous a pas appris à polytechnique, que gouverner c'est prévoir". Visiblement, on pourrait faire la même remarque chez France Télécom.

Les conséquences financières ont été très lourdes. Entre 1997 et 2001, l'excédent brut d'exploitation de l'activité traditionnelle a ainsi diminué de 7 à 5 milliards d'euros, la perte en termes de liquidités opérationnelles annuelles représentant un montant de l'ordre de 3 milliards d'euros.

Certains opérateurs sont d'autant plus durement exposés au choc de la concurrence qu'ils évoluent dans un marché saturé. Ainsi, en raison de la décrue croissante de l'intensité énergétique de la croissance, le taux annuel de progression de la consommation d'électricité en France ne devrait pas dépasser 1 % entre 1998 et 2010 et 0,1 à 1 % d'ici 2020, contre 8 % entre 1973 et 1998. EDF devra par conséquent partager un marché qui ne progresse pas. La situation de La Poste est beaucoup plus inquiétante encore, l'activité courrier étant vouée à un ralentissement marqué estimé à 5 % par le groupe d'ici 2007. Il faut noter que ses concurrents, comme la poste néerlandaise TNT Group, anticipent pour leur part une réduction de 20 % du marché dans les cinq prochaines années !

M. Jean-Paul Bailly, président de La Poste, le rappelait devant la commission ¹³ :

« La Poste va connaître une ouverture à la concurrence sur un marché qui sera stable ou en récession, ce qui pose la problématique de manière un peu différente. Cette activité qui très probablement décroîtra dans les années à venir sous le double effet de la substitution technologique et de l'ouverture du marché sera à conduire sur un métier qui enregistre un retard de compétitivité et de modernisation ».

Les charges d'exploitation, pour leur part, sont restées stables ou ont augmenté.

D'une part, les charges de personnels sont affectées d'une importante rigidité qui sera examinée dans la seconde partie du présent rapport.

D'autre part, le caractère intensément capitalistique des activités ouvertes à la concurrence impose un effort soutenu d'investissement qui ne peut être réduit sans risquer de rendre obsolète des infrastructures indispensables à la prospérité et à la sécurité du pays ou de compromettre la qualité du service public. Ainsi France Télécom a-t-elle dû maintenir après l'ouverture à la concurrence un niveau d'investissement sur les activités de téléphonie fixe en France supérieur à 2 milliards d'euros, soit 40 % environ des liquidités générées par ce segment. De même, EDF doit consentir des investissements considérables pour maintenir la qualité de son appareil industriel sur son activité principale (les dotations aux amortissements représentent 27 % du chiffre d'affaires de l'activité de production du groupe) en même temps qu'elle doit couvrir par des provisions annuelles de l'ordre de 1,7 milliard d'euros les charges futures de « déconstruction » des centrales nucléaires et de fin de cycle des combustibles nucléaires. 

La pression liée aux pertes de marchés a été en outre exacerbée par le mouvement de concentration industrielle amorcé à l'échelle européenne, voire mondiale, qui a contraint les entreprises publiques françaises à une extension de leur champ d'action sous peine d'être marginalisées.

Les industries électriques européennes ont ainsi été le théâtre d'un mouvement de consolidation qui s'est brutalement accéléré en 2000 et 2001 : les opérations de fusions et acquisitions qui étaient d'un milliard d'euros entre 1995 et 1997, sont montées à 3,5 milliards d'euros en 1998 et 1999, avant d'atteindre 15,6 milliards d'euros en 2000 puis 42,7 milliards d'euros en 2001. Comme l'a rappelé M. François Roussely, président d'EDF ¹⁴, « la constitution d'une Europe de l'énergie étant à l'œuvre il était essentiel qu'EDF, premier électricien mondial, y participe ». Le défi était d'autant plus exigeant que les montants investis par ses concurrents européens étaient extrêmement élevés. Par exemple, entre 2000 et 2002, E.On, RWE et Enel ont consacré à leurs acquisitions respectivement 25, 22,5 et 11 milliards d'euros. 

De même, le secteur des télécommunications a été en 1999 et 2000 la proie d'une concentration extraordinairement dynamique, sur la base de valorisations prenant rapidement la forme d'une véritable bulle spéculative. 

Ainsi, 6 des 12 OPA/OPE les plus importantes constatées entre 1998 et 2001 ont concerné le secteur des télécommunications, avec des transactions dont les valeurs atteignaient des proportions inédites, l'extraordinaire succès du marché de la téléphonie mobile dont la progression dépassait 40 % par an entre 1998 et 2000, entretenant l'illusion d'une croissance exponentielle et illimitée du marché. 

II. - UN EFFORT D'AJUSTEMENT RÉEL MAIS INSUFFISANT

A.- UNE MODIFICATION DE LA GESTION

L'Etat et les entreprises publiques ont cherché à s'adapter à ces nouvelles contraintes.

1.- Un assouplissement des statuts

Si les entreprises publiques n'offrent pas une structure juridique homogène, leur statut étant varié et souvent évolutif, on peut néanmoins distinguer en leur sein :

- celles qui sont constituées sous forme de société commerciale, principalement des sociétés anonymes, parmi lesquelles France Télécom, Air France, Areva ou encore Giat Industries,

- de celles qui sont dotées du statut d'établissement public industriel et commercial (EPIC), comme la SNCF, EDF, Gaz de France ou La Poste, qui sont des personnes morales de droit public chargées de gérer des activités économiques répondant à une mission de service public.

Dans ce dernier cas, outre l'absence de répartition du capital en actions - l'équivalent des fonds propres est en effet représenté par une dotation en capital apportée par l'Etat - et leur exclusion des procédures de faillite et d'insolvabilité, l'une des conséquences majeures qu'emporte ce statut tient au principe de spécialité auquel sont soumis ces établissements publics.

Dans la mesure où ils constituent en quelque sorte des démembrements de la collectivité publique, il s'ensuit qu'il est dans leur nature même de n'avoir pour objet que celui qui leur a été spécialement attribué par leurs règles constitutives. Ces établissements publics sont ainsi privés de la possibilité de diversifier et donc d'étendre leurs activités.

Les compétences des EPIC peuvent parfois être définies de façon extensive - c'est notamment le cas de la SNCF, l'article 18 de la loi du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs disposant que « cet établissement est habilité à exercer toutes activités qui se rattachent directement ou indirectement à [sa] mission ».

Depuis la loi n° 46-628 du 8 avril 1946 relative à la nationalisation de l'électricité et du gaz, EDF a elle, pour objet principal de « produire, transporter et distribuer de l'électricité ».

Interrogé sur les origines de la stratégie de croissance externe adoptée par EDF au début des années 1990, M. François Ailleret ¹⁵, ancien président d'EDF International, soulignait que, dans la perspective de l'ouverture à la concurrence du marché de l'électricité, « il convenait de rechercher de nouveaux domaines de développement, (...) en essayant de trouver d'autres métiers en France, mais le principe de spécialité nous a quasiment bloqués ».

Certes, ce principe a parfois pu constituer un « bon garde fou », selon les termes de M. Edmond Alphandéry :

« Sans le principe de spécialité, il est probable qu'EDF se serait lancée dans l'aventure des télécommunications. Je me suis fortement interrogé et j'ai été très hésitant pour savoir si EDF devait s'engager dans ce secteur. J'ai fait réaliser trois études extrêmement approfondies par des banques conseils sur deux ans. J'ai conclu - en mon for intérieur, car dans l'entreprise tout le monde était loin d'être convaincu - qu'il ne fallait pas s'engager sur cette voie. J'aurais pu me tromper.

Or, tous les jours, je suis content que le principe de spécialité m'ait aidé à éviter cette aventure, surtout quand on considère les ardoises que les autres « électriciens » ont laissées dans les télécommunications. Conservons le principe de spécialité ; c'est un bon garde-fou. (...). Il faut éviter la concurrence avec d'autres entreprises de service public comme France Télécom, qui appartient en grande partie à l'Etat, et prendre garde aux dégâts possibles ».

Du reste, l'application du principe de spécialité a fait l'objet d'un certain assouplissement au cours de ces dernières années, au niveau tant jurisprudentiel que législatif.

Dans son avis du 7 juillet 1994 relatif à EDF et GDF, le Conseil d'Etat en a éclairé la portée, en précisant qu'il ne s'oppose pas par lui-même à ce qu'un établissement public, surtout s'il a le caractère industriel et commercial, se livre à d'autres activités économiques, à la double condition que ces activités annexes soient, d'une part, techniquement et commercialement « le complément normal » de sa mission statutaire principale et, d'autre part, que celles-ci soient à la fois d'intérêt général et directement utiles à l'établissement public.

En application de ces règles, le Conseil d'Etat a autorisé les deux établissements publics à s'introduire sur le marché de l'ingénierie, du traitement des déchets, et, s'agissant d'EDF, de l'éclairage public. Mais il a exclu que ces établissements puissent exercer des activités dans le domaine des réseaux câblés, de la télésurveillance, ou encore de la collecte et de la mise en décharge des déchets.

En outre, la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité, dans son article 44, a ouvert à EDF la possibilité d'exercer des activités complémentaires nouvelles afin de la mettre en situation de concurrence équitable par rapport à ses compétiteurs.

Ainsi, EDF peut désormais proposer aux clients éligibles, par le biais de filiales ou de participations, « une offre globale de prestations techniques ou commerciales accompagnant la fourniture d'électricité », comme par exemple la gestion d'installations thermiques ou les services d'ingénierie et de maintenance énergétiques. S'agissant des clients non éligibles, elle ne peut, en revanche, leur offrir que des « prestations de conseil destinées à promouvoir la demande en électricité », réserve faite de ce qui lui était déjà permis en matière d'éclairage public, de traitement de déchets ou d'opérations d'ingénierie.

Ce mouvement d'assouplissement comporte de toutes façons des limites.

En application de l'article 2 de la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 relative à l'organisation du service public de la poste et des télécommunications, les services financiers de La Poste demeurent par exemple limités aux « prestations relatives aux moyens de paiement et de transfert de fonds, aux produits de placement et d'épargne, à la gestion des patrimoines, à des prêts d'épargne-logement et à tous produits d'assurance ».

S'il n'estimait pas que son statut d'EPIC soit « un handicap », M. Jean-Paul Bailly a toutefois souligné que « les services financiers (...) contribuent aujourd'hui de manière positive aux résultats de La Poste, mais souffrent d'une faiblesse : leur clientèle est à la fois âgée et vieillissante. Chacun en connaît les raisons : La Poste ne dispose pas de la gamme complète des produits financiers et n'est pas en mesure d'attirer et de fidéliser la clientèle 25-50 ans par les prêts immobiliers sans épargne préalable ou par les prêts à la consommation, ce qui explique qu'un certain nombre de titulaires et de clients de La Poste, jeunes, finissent par la quitter, car elle n'est pas en position de leur offrir les produits correspondant à leur attente ».

De même, M. François Roussely a-t-il estimé, lors de son audition, que les possibilités limitées de diversification sectorielle pouvaient être préjudiciables au développement de l'entreprise, ou à tout le moins inéquitables par rapport à ses principaux concurrents :

« Les grands groupes industriels (...) se concentrent sur leur corps de métier (...). 

Cela pose un autre problème, celui du maintien du principe de spécialité dans la concurrence. Nous devons pouvoir lutter à armes égales avec nos concurrents, ce qui signifie que l'évolution de ce principe doit se conduire de façon pragmatique, en accord avec les responsables de la filière électrique, qui sont nos partenaires depuis longtemps ».

Il est donc certain qu'aujourd'hui le principe de spécialité, inhérent au statut d'EPIC, n'est plus adapté à l'évolution du contexte concurrentiel et aux exigences accrues de la demande des consommateurs. Il constitue une entrave à l'expansion des entreprises publiques françaises.

2.- Une gestion plus flexible des personnels

En principe, les agents des entreprises publiques, quelle qu'en soit la forme juridique, relèvent d'un régime de droit privé, c'est-à-dire du code du travail.

En l'absence de statut général commun à l'ensemble des entreprises publiques, le Conseil d'Etat a en effet précisé, dans son avis du 16 mars 1948, que leur gestion devait s'exercer conformément « aux méthodes et aux usages suivis par les entreprises industrielles et commerciales de droit privé » . Leurs personnels sont en conséquence soumis au droit commun du travail, à l'exception toutefois du dirigeant et du comptable, si celui-ci a la qualité de comptable public. 

La multiplication des dérogations et aménagements particuliers apportés à ce principe conduit, en réalité, à en nuancer fortement la portée.

La première des exceptions concerne les entreprises dites « à statut », dans lesquelles les conditions d'emploi et travail des salariés sont définies non par des conventions collectives, mais par un ou plusieurs actes réglementaires. Les agents de ces entreprises, qui comptent notamment la SNCF, la RATP et les industries électriques et gazières (EDF et GDF), sont de l'ordre de 550 000, soit près de 50 % des effectifs des entreprises publiques.

La seconde dérogation concerne les fonctionnaires qui bénéficiaient de ce statut avant la transformation de leur service administratif en entreprise publique. C'est notamment le cas de La Poste, dotée du statut d'exploitant national et juridiquement considérée comme un EPIC depuis la loi du 2 juillet 1990 précitée, qui compte encore près de 270 000 fonctionnaires.

Le statut des fonctionnaires en place a également été maintenu lors de la constitution de France Télécom en exploitant national par la loi du 2 juillet 1990, puis de sa transformation en société anonyme par la loi n° 96-659 du 26 juillet 1996 relative à la réglementation des télécommunications. Dans son avis du 18 novembre 1993, le Conseil d'Etat a en effet considéré qu'il était possible de conserver des fonctionnaires au sein d'une personne morale de droit privé dès lors, notamment, que l'entreprise remplit des missions de service public définies par le législateur. France Télécom conserve ainsi près de 140 000 fonctionnaires, soit environ 42 % des effectifs du groupe.

Les personnels des entreprises publiques relèvent donc de régimes juridiques variés et le plus souvent distincts de ceux des entreprises privées - seuls 20 % de leurs effectifs sont en définitive soumis au droit commun du travail -, ce qui constitue indéniablement une réelle source de complexité dans leur gestion courante.

M. Michel Bon a rappelé à ce titre que « les frais de personnel, dans une entreprise qui, comme c'était le cas de France Télécom, emploie des fonctionnaires, non seulement ne sont pas flexibles, mais sont promis à croître régulièrement au fil des augmentations du point de la fonction publique. Bien sombre était cette double perspective de recettes qui allaient baisser fortement et rapidement et de dépenses vouées à rester stables, pour ne pas dire plus ! »

Confrontée à de lourdes évolutions de son environnement concurrentiel et technologique, France Télécom a engagé une politique active de reconversion de son personnel, dont M. Jean-Louis Vinciguerra ¹⁶, ancien directeur financier, a rappelé l'ampleur lors de son audition :
 

FAUX  -  ARCHI FAUX Sauf qu'on oublie de dire ici, que France Télécom rachète des sociétés qui fonctionnent bien avant la fusion, pour mieux les couler ensuite, ou liquider leurs salariés. C'est une drôle de façon de rentabiliser ses acquisitions. Exemple: L'ex-Directeur Général Adjoint de la Poste, M. Fernand Vieilledent, ex-conseiller de ministre, est devenu Président de FTMR (France Télécom Mobile Radiomessagerie) qui a fusionné avec TDF-RS en 1995. TDF-RS avec 3 fois moins d'abonnés, deux fois moins de chiffre d'affaire, dégageait pourtant quatre fois plus de bénéfice. Au final, tout le personnel de TDF-RS a été éliminé progressivement par n'importe quel moyen, y compris le harcèlement. Je suis tout a fait disposé à venir témoigner dans le cadre d'une commission d'enquête, si un député m'y invite.  En revanche, la reconversion et les mutations sont certainement vraies pour les salariés qui portaient le même nom que des hommes politiques de gauche, ou qui avaient des liens avec leur famille. J'ai découvert ce fait à l'époque, quand j'ai adressé une lettre à tous les députés de l'assemblée nationale en 98. Depuis, France Télécom pour cause d'indigestion, comme la grenouille qui a voulu se faire aussi grosse que le boeuf dans la fable de la Fontaine, s'est séparé de TDF (Télédiffusion de France), qui a été cédé à la Caisse des dépôt et consignation, pour plus d'un milliards de francs. Une autre opération est passée inaperçue, la prise de contrôle de la gestion du parc immobilier de France Télécom, par un groupe américain. La CIA et la NSA connaissent donc l'état du réseau de télécommunication français. Matignon peut demander ensuite des rapports sur lintelligence économique, mais je doute fort que des détails de ce type soit pris en considération. On peut s'étonner que tout le conseil d'aministration de France Télécom ait validé une telle politique d'acquisition, sans la moindre précaution.

« La société, je vous le rappelle, venait de la téléphonie fixe et souffrait de sureffectifs considérables. Pourquoi ? Tout simplement pour des raisons d'évolutions technologiques. Il faut en effet se rappeler que le passage des commutateurs électromécaniques aux commutateurs électroniques a rendu obsolète le travail de dizaine de milliers de personnes. Les anciens commutateurs étaient d'immenses machines composées de roulements à billes dans lesquels les agents mettaient de l'huile. Au total, près de 50 000 personnes ont donc dû être reconverties.

France Télécom avait le choix, et, en effet, elle aurait pu ne rien faire. Quelles en auraient été les conséquences ? Elle serait aujourd'hui une entreprise centrée sur le fixe, en déclin, avec un chiffre d'affaires en décroissance de 5 à 10 % par an, et sans capacité de réagir face à ses grands concurrents européens qui, un jour ou l'autre, finiront par racheter Cégétel ou Bouygues. En bref, France Télécom serait une société sans avenir et avec d'énormes sureffectifs.

France Télécom (...) était [donc] confrontée à une équation extraordinairement difficile. Elle l'a résolue en trouvant des relais de croissance dans les nouvelles technologies des télécommunications - le mobile, l'Internet et les transmissions de données - et en créant un ensemble paneuropéen. Cette démarche a en outre permis de reconvertir plus de 50 000 fonctionnaires en cinq ans, performance exceptionnelle. Tous ces fonctionnaires, provenant essentiellement de la branche réseau, qui allaient sur les poteaux ou qui mettaient de l'huile dans les roulements à bille des commutateurs, sont devenus des hommes de marketing et des responsables clientèle. L'effort de formation, vous l'imaginez bien, a été gigantesque. Au total, 8 000 à 10 000 personnes par an ont changé de métier ». 

Outre le défi considérable qu'elle a pu représenter en termes de gestion des ressources humaines, cette démarche, dont votre Rapporteur souligne le caractère très positif, a par ailleurs permis de dégager d'importants gains de productivité.

Entre 1995 et 2001, les effectifs consacrés au réseau de téléphonie fixe ont par exemple décru de 50 %, tandis que le trafic doublait sur la même période. Aussi M. Michel Bon ne considérait-il pas comme « décisif » le statut des fonctionnaires, au regard précisément de l'importance des efforts consentis par le personnel et des gains de productivité réalisés pendant cette période :

« Le changement intervenu au sein de l'entreprise a été considérable. (...) En six ans, 70 000 salariés, soit plus de la moitié des personnels, ont radicalement changé de métier, ce qui représente un effort gigantesque et, à ma connaissance, sans équivalent dans l'histoire économique française. Il est évidemment plus facile de mettre au chômage 10 000  personnes et d'en réembaucher 2 000 correspondant au nouveau profil des postes que de reconvertir les salariés... Ce fut un énorme travail, et je dois rendre grâce aux salariés de l'avoir accepté. Voilà peut-être d'ailleurs un message d'optimisme pour une éventuelle réforme de l'Etat.

Cette évolution a permis - et cela me fournit l'occasion de répondre au passage à vos questions relatives au statut des fonctionnaires - une intense croissance de la productivité de l'entreprise, qui a doublé en six ans, si on l'exprime de la façon habituelle, c'est-à-dire en calculant le nombre de clients par salarié ! C'est en ce sens que je ne considérerai pas comme décisif le statut des personnels fonctionnaires. Je vois peu d'entreprises privées, avec tous les moyens du privé, qui soient parvenues à doubler leur productivité en six ans ! C'est une avancée gigantesque... Vous pourriez m'objecter que si nous l'avons fait, c'est parce que nous partions de très bas. Je vous répondrai en vous rappelant que France Télécom avait été continûment bien gérée par mes prédécesseurs, avec l'appui d'un corps d'ingénieurs solides, puissants et efficaces. C'est donc bien un effort gigantesque qui a été consenti et ses fruits n'en sont pas moins impressionnants ».

A un degré moindre, cette évolution est également perceptible à EDF, dont les effectifs sont passés de 119 000 en 1991 à 112 000 en 2002, et qui, selon M. François Roussely, « n'a, à aucun moment, relâché son souci de productivité qui trouve son prolongement dans l'évolution des tarifs, (...) les plus bas d'Europe ; au cours des années 1997 à 2002, ils ont diminué de 14 %, transférant sur nos clients 7,5 milliards d'euros de pouvoir d'achat ».

On observera cependant que plusieurs opérateurs européens ont, eux, choisi de renoncer au statut de fonctionnaire pour l'ensemble de leurs agents. C'est notamment le cas, en matière de services postaux, pour les Pays-Bas, l'Italie, la Suède, la Finlande, la Grèce ou le Portugal. De même, dans le secteur des télécommunications, M. Jean-Louis Vinciguerra a fait observer, lors de son audition, que « dans les autres pays européens, Deutsche Telekom, British Télécom, KPN ou Telefonica, en même temps qu'ils étaient introduits en bourse et que leurs activités étaient ouvertes à la concurrence, ont pu ajuster leur masse salariale et ne se sont d'ailleurs pas privés de le faire. »

Tout en conservant aux fonctionnaires leur statut, plusieurs de nos entreprises publiques ont choisi de recruter, de façon croissante, des personnels sous statut de droit privé, dès lors que cette possibilité leur était offerte, afin de disposer de davantage de souplesse dans la gestion de leurs charges d'exploitation. France Télécom avait la possibilité de recruter des fonctionnaires jusqu'au 1^er janvier 2002, en application de l'article 29-1 de la loi du 2 juillet 1990 précitée : seuls 1 200 agents étaient dotés de ce statut sur les 136 000 recrutés pendant la période 1995-2001.