33°) Février 2001: Auditions pour le rapport sur la Suisse :

 

AUDITIONS Entretien avec les représentants des autorités fédérales suisses : (soit par ordre d'intervention...) M. Niklaus HUBER, Directeur de l'autorité de contrôle en matière de lutte contre  le blanchiment d'argent, administration fédérale des finances, Mme Natacha POLLI, Directrice-adjointe de l'autorité de contrôle en matière de lutte contre le blanchiment d'argent Mme Dina BALLEYGUIER, du service juridique de la commission fédérale des banques, M. Riccardo SANSONETTI, Chef suppléant de la section marchés financiers, M. Alexander HARTMANN, du bureau de communication en matière de blanchiment d'argent de l'office fédéral de la police M. Beat FREY, Chef de la section de l'entraide judiciaire internationale de l'office fédéral de la police (compte-rendu de l'entretien du 29 septembre 1999 en Suisse) Présidence de M. Vincent PEILLON, président M. Niklaus HUBER : Messieurs les députés, c'est pour nous un honneur de recevoir une délégation de l'Assemblée nationale française. Nous vous remercions de l'intérêt que vous manifestez aussi bien pour notre législation que pour les efforts déployés concrètement par la Suisse en matière de lutte contre le blanchiment d'argent.  Permettez-moi de me présenter brièvement, ainsi que les personnes qui se trouvent à mes côtés. Je m'appelle Niklaus Huber, je suis le chef de l'autorité de contrôle au sein de l'administration fédérale des finances. Mme Natacha Polli, avocate genevoise, est responsable du service juridique de l'autorité de contrôle, chef suppléante de l'autorité de contrôle. Mme Dina Balleyguier, membre du service juridique de la Commission fédérale des banques, est en charge en particulier de l'application de la loi sur la bourse et le commerce des valeurs mobilières. M. Riccardo Sansonetti est présent en sa qualité de membre de la délégation suisse auprès du GAFI. M. Alexander Hartmann est membre du Bureau de communication en matière de blanchiment d'argent. M. Beat Frey, que j'ai le plaisir de rencontrer pour la première fois, est le chef de la section de l'entraide judiciaire internationale de l'Office fédéral de la police. Ainsi que vous avez pu vous en rendre compte à la lecture de la documentation qui a été mise à votre disposition par les soins de l'ambassade de France à Berne, notre pays dispose aujourd'hui d'une législation moderne et complète en matière de lutte contre le blanchiment d'argent, en particulier en ce qui concerne le secteur parabancaire. Les recommandations du GAFI sont ainsi pleinement mises en _uvre. Aucun autre pays n'a, à notre connaissance, de législation comparable, de sorte que la Suisse se situe sans conteste dans le groupe de tête des nations engagées dans la lutte contre le blanchiment d'argent.  Les Etats-Unis ont reconnu, dans un rapport du State Departement de novembre 1998, que la Suisse avait une législation très progressiste en matière de lutte contre le blanchiment d'argent. Nous pouvons ainsi être fiers des efforts déployés à ce jour. Il faut toutefois se garder de suffisance, car le combat contre le crime organisé est loin d'être terminé. Un aspect important de ce combat est, bien entendu, la coopération internationale. A ce titre, le GAFI constitue un forum de discussion important mais il ne saurait remplacer les discussions bilatérales. La rencontre de ce jour en est, du reste, une démonstration. Il est en effet important, à nos yeux, de renforcer encore la coopération traditionnellement mise sur pieds entre États voisins comme la Suisse et la France.  Les présentations qui vont suivre sont destinées à vous offrir un premier survol de l'état actuel de la mise en _uvre de la législation en matière de lutte contre le blanchiment d'argent en Suisse. Une courte documentation vous sera remise afin de compléter vos dossiers. Nous avons par ailleurs réservé quarante-cinq minutes à l'issue des diverses présentations afin que vous puissiez poser des questions aux différents intervenants.  La parole est à Mme Polli.  Mme Natacha POLLI : Je reviendrai sur un certain nombre de points développés dans la loi sur le blanchiment d'argent, puis je décrirai l'activité déployée par l'autorité de contrôle depuis son entrée en fonction en 1998.  En tant que membre du GAFI, la Suisse, pour satisfaire à ses obligations, a adopté le 10 octobre 1997 sa loi sur le blanchiment d'argent - la LBA. Elle complétait, en fait, un certain nombre de dispositions qui avaient déjà été introduites dans le code pénal en 1990 et 1994. En 1990, une disposition pénalisait le blanchiment d'argent et le défaut de vigilance des intermédiaires financiers. En Suisse, est considérée comme infraction préalable au blanchiment d'argent toute infraction qualifiée de crime et donc passible de réclusion. Cela concerne à la fois les infractions liées au trafic de stupéfiants, bon nombre des infractions contre le patrimoine et l'encouragement à la prostitution. La définition est donc extrêmement large. En 1994, le code pénal avait déjà accordé un droit de communication aux intermédiaires financiers qui pouvaient ainsi informer les juges des cas où ils soupçonnaient du blanchiment d'argent. Comme vous l'avez probablement constaté à la lecture de son texte, la LBA est une loi-cadre qui repose sur le principe de l'autorégulation. L'autorégulation a été choisie pour plusieurs raisons : d'une part, parce que nous avions déjà l'expérience de l'application de la loi sur les bourses, qui s'est révélée plutôt efficace et, d'autre part, en raison de l'intérêt d'avoir des organismes qui seraient des spécialistes des diverses activités des intermédiaires financiers qu'ils surveillent.  La LBA définit les conditions personnelles et matérielles qui doivent être remplies par un intermédiaire financier qui, renonçant à la possibilité de l'autorégulation  - soit qu'il ne désire pas s'affilier à un organisme d'autorégulation, soit qu'il ne remplisse pas les conditions requises - déciderait de se soumettre directement à l'autorité de contrôle.  La LBA dresse la liste d'un certain nombre d'obligations de diligence très classiques : identification du cocontractant et obligation de documentation. Enfin, la LBA a introduit l'obligation de communiquer et de bloquer les avoirs en cas de soupçons fondés de blanchiment d'argent.  Suite à l'introduction de la loi sur le blanchiment d'argent, deux nouvelles autorités ont été créées, qui sont représentées ici : l'Autorité de contrôle en matière de lutte contre le blanchiment d'argent, qui sera l'autorité de surveillance des intermédiaires financiers, rattachée à l'administration fédérale des finances, et le Bureau de communication, rattaché à l'Office fédéral de la police, qui est chargé de recueillir les différentes communications.  Mais ce ne sont pas les seules autorités chargées de mettre en application la loi sur le blanchiment d'argent, puisque d'autres autorités ont été introduites par des lois spéciales, telles que la Commission fédérale des banques, qui surveille les banques, les directions de fonds de placement et les négociants en valeurs mobilières. Une nouvelle autorité, la Commission des maisons de jeux, est en cours d'installation. En effet, dès le printemps 2000, l'entrée en vigueur de la loi sur les maisons de jeux entraînera une modification du périmètre de la loi sur le blanchiment d'argent, puisqu'elle prévoit expressément que les maisons de jeux sont soumises à la LBA.  S'agissant du champ d'application, la LBA s'applique à toute personne physique ou morale agissant à titre professionnel, c'est-à-dire contre rémunération, acceptant en garde ou en dépôt, ou aidant à placer ou à transférer des valeurs patrimoniales de tiers. C'est une définition extrêmement large, qui comprend non seulement les intermédiaires financiers particuliers déjà cités, mais aussi tout gérant de fortune, les bureaux de change dans les gares, voire les stations-service qui fournissent des prestations de change, la poste avec ses services financiers, les chemins de fer fédéraux qui ont ouvert des bureaux de change et qui fournissent des services en matière de transfert d'argent, notamment par l'intermédiaire de Western Union. C'est donc un champ extrêmement large qui peut aussi, sous certaines conditions, s'appliquer aux avocats et notaires qui, à côté de leurs activités soumises à monopole, développent des activités d'intermédiation financière.  La loi sur le blanchiment d'argent est entrée en application progressivement. Les organismes d'autorégulation ont eu jusqu'au 31 mars 1999 pour se déclarer auprès de l'autorité de contrôle, lui soumettre leurs statuts et leur règlement. Le but de ce délai n'était pas d'avoir un numerus clausus d'organismes d'autorégulation puisque des organismes d'autorégulation peuvent également s'annoncer aujourd'hui. Il s'agissait de faire en sorte qu'ils soient prêts pour que les intermédiaires financiers qui ont, eux, jusqu'au 31 mars 2000 pour se mettre en conformité avec la loi, soit en s'affiliant à un organisme d'autorégulation, soit en demandant une autorisation à l'autorité de contrôle, aient le temps de faire les démarches nécessaires.  Au 1er avril 1999, nous avions reçu douze dossiers de candidatures d'organismes d'autorégulation. Il est possible que quelques autres déposent leur dossier d'ici à la fin de cette année. En revanche, il n'est pas du tout garanti que ceux-ci soient reconnus avant fin mars 2000.  M. le Président : Vous avez reçu douze demandes de reconnaissance. Leur avez-vous déjà accordé l'agrément ? Mme Natacha POLLI : Tout à fait, à l'heure actuelle 7 organismes d'autorégulation ont été agréés et cinq sont en cours d'agrément. Je reviendrai tout à l'heure en détail sur les qualités des différents organismes d'autorégulation.  Les buts généraux de l'autorité de contrôle sont de garantir que tout intermédiaire financier actif en Suisse soit soumis à une surveillance, soit d'une autorité de surveillance instituée par une loi spéciale, comme la Commission fédérale des banques, soit parce qu'il s'est affilié à un organisme d'autorégulation, soit parce qu'il nous est soumis. Nous devons ensuite assurer le bon fonctionnement de l'autorégulation.  Les tâches de l'autorité de contrôle sont ainsi diverses. Dans une première phase, nous nous sommes principalement consacrés à l'octroi de reconnaissance à des organismes d'autorégulation. Nous sommes déjà entrés dans la deuxième phase, puisque certains intermédiaires financiers ont déjà déposé leur demande d'autorisation. Viendra ensuite la surveillance des organismes d'autorégulation et des intermédiaires financiers qui nous sont directement soumis. La LBA consacre ses chapitres les plus longs aux obligations en matière de lutte contre le blanchiment d'argent. Elle n'entre pourtant pas dans le détail. Elle énonce les différentes obligations de diligence qui sont maintenant imposées aux intermédiaires financiers : vérification de l'identité du cocontractant, identification de l'ayant droit économique, obligation particulière de planification pour des opérations inhabituelles laissant apparaître un indice de blanchiment d'argent - c'est probablement une des obligations les plus difficiles à mettre en _uvre et à surveiller -, obligation d'établir et de conserver les documents afférents à l'exécution de ces obligations de diligence. De plus, de par la loi, les intermédiaires financiers doivent, de façon interne, prendre des mesures organisationnelles particulières afin de mettre en _uvre la loi sur le blanchiment d'argent. Enfin, au chapitre des sanctions, des infractions pénales ont été introduites, pouvant aller jusqu'à une amende de 200 000 FS pour une personne qui exercerait en Suisse sans avoir d'autorisation ou sans être affiliée à un organisme d'autorégulation. La violation de l'obligation de communiquer est également sanctionnée par une amende de 200 000 FS. Dans le domaine de l'intermédiation financière, 200 000 FS peuvent paraître une amende assez faible. La mesure la plus efficace est la possibilité pour l'autorité de contrôle d'ordonner la dissolution de la société d'un intermédiaire financier qui ne se serait pas conformé à la loi ou de demander la radiation du registre du commerce d'une personne physique qui ne se serait pas conformée à la loi.  Je vais maintenant vous exposer ce qui s'est passé au sein de l'autorité de contrôle depuis 1998.  Au départ nous étions deux personnes, nous sommes aujourd'hui six et il est prévu que l'Autorité de contrôle compte dix personnes. Ce chiffre, assez faible, est justifié par le choix opéré du recours à l'autorégulation. L'Autorité de contrôle, qui doit aussi surveiller les organismes d'autorégulation, dans le cadre de la surveillance des intermédiaires financiers, peut faire appel à des forces extérieures, notamment en confiant les contrôles sur place des intermédiaires financiers à des sociétés de révision externes. Dans ce cas, l'Autorité de contrôle se contenterait de vérifier la façon dont est attribué le mandat à ces sociétés de révision et de contrôler le résultat de leur travail. Cela n'exigera donc pas de notre part d'aller vérifier personnellement des centaines, voire des milliers d'intermédiaires financiers.  Dans la mesure où la LBA est une loi-cadre, l'autorité de contrôle a dû éditer un certain nombre de textes complémentaires à valeur normative, notamment des ordonnances, dont une purement technique sur les émoluments de l'autorité de contrôle et une autre, plus importante, relative au registre de l'autorité de contrôle.  Nous avons en effet développé une banque de données performante destinée à pallier le fait que nous ne serons probablement à terme que dix personnes. Il est évident que la gestion des données qui nous sont confiées par les organismes d'autorégulation et les intermédiaires financiers, et celle des documents que nous recevons, sous forme électronique ou papier, ne peut être réalisée sans une banque de données efficace. Nous l'avons développée durant la première année, afin de permettre une gestion dynamique de ces données, qui nous permette de faire des recherches en plein texte et de contrôler l'activité de l'Autorité de contrôle. Cet outil est indispensable dans la mesure où une autorité cantonale peut nous demander si telle personne ou tel intermédiaire financier est enregistré chez nous. Avec une gestion des documents sur papier uniquement, une telle recherche pourrait prendre plusieurs jours. Avec la banque de données, la recherche concernera à la fois les intermédiaires financiers, leurs employés qui ont le droit de signature et les membres du conseil d'administration ou les personnes exerçant des fonctions au sein des organismes d'autorégulation. Malgré l'existence d'une loi sur la protection des données, des abus se sont produits par le passé mais pas au sein de l'autorité de contrôle. Aussi, désormais, une ordonnance est nécessaire pour pouvoir disposer d'une telle banque de données. Nous avons édicté une autre ordonnance sur les obligations de diligence. Elle concerne les intermédiaires financiers qui n'ont pas pu, ou pas voulu, s'affilier à un organisme d'autorégulation. Cette ordonnance était indispensable afin de concrétiser les obligations de diligence elles-mêmes, en expliquer les modalités et fixer un standard minimum quant à l'organisation que doivent connaître les intermédiaires financiers. Cette ordonnance est souvent plus sévère que les règlements que nous avons acceptés de la part des organismes d'autorégulation, précisément parce que les intermédiaires financiers qui viendront chez nous seront d'une nature assez hétérogène : du kiosque qui vend du chocolat et qui fait du change à la très grosse fiduciaire employant plusieurs dizaines de personnes, qui aurait décidé de ne pas s'affilier à une organisation professionnelle pour des raisons X ou Y. Cette ordonnance est très sévère et il est possible qu'elle ne soit pas toujours adaptée, dans ses détails, à toutes les professions. Il est impossible de faire autrement. La situation restera en l'état pour un certain temps.  A côté de ces textes normatifs, nous avons émis un règlement type à l'usage des organismes d'autorégulation pour les soutenir dans la création de leurs structures. Nous avons pu établir que les organismes d'autorégulation, même ceux qui reposaient sur une association professionnelle préexistante, ce qui était l'idée de base de la LBA, avaient beaucoup de peine à s'organiser. Nous avons prévu ce règlement afin de prévoir un standard minimum et pour que le travail avance plus vite. Nous avons aussi établi des check-lists pour indiquer aux organismes d'autorégulation les documents dont nous avons besoin pour élaborer leurs dossiers. Sur douze candidatures, sept organismes d'autorégulation ont été reconnus à ce jour, un est en voie de l'être, quatre nous causent quelques soucis. La plupart ne sont pas adossés à une association professionnelle préexistante ou ont des problèmes d'indépendance. Certains sont animés par des personnes, qui pensent qu'il y a là un marché à trouver et qui ont de la peine à comprendre qu'elles doivent avoir un nombre minimum d'intermédiaires financiers affiliés. Il est exclu de reconnaître un organisme d'autorégulation avec un potentiel de quarante à cinquante membres, par exemple, car garantir l'indépendance des structures vis-à-vis des affiliés est absolument impossible. Tous ces organismes d'autorégulation, y compris ceux qui reposent sur une organisation professionnelle préexistante, rencontrent des problèmes financiers. Bien souvent, une ou deux personnes physiques, voire une société, ont dû avancer de l'argent pour mettre en place l'organisme d'autorégulation. Au stade de la reconnaissance, l'organisme n'existe guère que sur le papier, mais très rapidement, dès qu'arrivent les intermédiaires affiliés et qu'il faut exercer les activités de surveillance, les difficultés financières commencent. Il est exclu, par exemple, qu'un affilié ait financé son propre organisme d'autorégulation, car l'indépendance ne serait absolument pas garantie. Quelques voies sont explorées afin de permettre une aide des pouvoirs publics, mais rien n'est encore décidé.  Certains organismes d'autorégulation qui peinent à se constituer utilisent la pression politique pour faire avancer plus vite leur dossier, mais ce n'est pas une solution.  Durant ses premiers mois d'existence, l'autorité de contrôle a déjà rencontré un certain nombre de problèmes. La définition de l'intermédiaire financier étant très large, nous saisissons également de " petits poissons ", des cas insignifiants. Il est exclu pour l'instant de songer à une révision de la loi afin d'exclure ces bagatelles. Il va nous falloir résoudre le problème du trop grand nombre de soumissions directes à l'autorité de contrôle.  D'un autre côté, paradoxalement, nous ressentons le besoin d'élargir le champ d'application de la loi sur le blanchiment d'argent, non pas quant aux personnes mais quant aux secteurs auxquels il s'applique. Il est clair qu'aujourd'hui, le secteur financier étant beaucoup moins attractif pour les blanchisseurs, une grande part de leur activité s'est déplacée, notamment dans le domaine industriel et dans le domaine immobilier, qui était expressément exclu par la loi.  Un autre problème résulte de la grande diversité des structures, des intermédiaires financiers et des organismes d'autorégulation. Nous avons essayé, autant que faire se peut, de standardiser au maximum les structures et les procédures mais cela n'est possible que jusqu'à un certain point, compte tenu des diverses activités professionnelles déployées. Alors que les intermédiaires financiers sont en train de déposer leurs demandes d'autorisation, notre gros problème est que les organismes d'autorégulation ne sont toujours pas indépendants, même ceux qui ont été reconnus. Ils ont toujours besoin d'une aide énorme de l'autorité de contrôle afin de s'organiser. Ils ont beaucoup de peine à se mettre en place et à proposer un projet terminé. Les organismes d'autorégulation ont encore grand besoin de notre aide pour pouvoir travailler de façon efficace. Le temps passé avec les organismes d'autorégulation est tout bénéfice pour nous, dans la mesure où cela s'appliquera à des centaines d'intermédiaires financiers si cela fonctionne, mais tout le temps consacré encore aux organismes d'autorégulation nous empêche de nous consacrer pleinement aux demandes d'autorisation des intermédiaires financiers.  Tels sont nos soucis actuels. Mme Dina BALLEYGUIER : La Commission fédérale des banques est une autorité de surveillance globale. La lutte contre le blanchiment, n'est qu'un des aspects de notre activité. Notre tâche principale consiste en la surveillance des établissements qui nous sont assujettis, principalement quant à leur solvabilité et au contrôle du caractère irréprochable de leur activité globale.  Cela dit, la Suisse et la Commission des banques ont une longue histoire en matière de lutte anti-blanchiment. La structure des services existant aujourd'hui a été mise en place en 1977. A la suite de plusieurs scandales, la Commission des banques a vivement invité l'association des banques à mettre en place une structure d'identification du cocontractant et de l'ayant droit économique. Cela a été fait sur une base privée conventionnelle - la convention de diligence - qui a été, par la suite, régulièrement renouvelée, améliorée, et dont les grandes lignes ont servi de base à la réglementation existant actuellement à la fois dans les recommandations du GAFI et dans la loi de lutte contre le blanchiment d'argent entrée en vigueur en 1998.  Tandis que le GAFI naissait et que les recommandations prenaient forme, la Commission des banques a ressenti le besoin de ne pas se limiter à la convention de diligence de droit privé. En 1993, la Commission des banques a édicté une circulaire qui étendait cette convention de droit privé aux établissements qui ne l'avaient pas signée et qui en faisait un standard minimal que tout établissement soumis à la surveillance de la Commission des banques devait respecter. Elle contenait en outre un certain nombre de règles relatives à la conservation des documents et à la possibilité de communiquer des soupçons. Cette circulaire de droit administratif ne liait ni le juge civil ni le juge pénal mais pouvait néanmoins aider un établissement bancaire qui avait communiqué des soupçons à se défendre contre une éventuelle action en responsabilité contractuelle d'un intermédiaire mécontent.  Cette circulaire a été entièrement révisée au début de l'année 1998 à la suite de l'entrée en vigueur de la loi sur le blanchiment. Cette circulaire, comme tous nos textes, se trouve sur notre site Internet www.cfb.admin.ch.. Elle concrétise ce qui est décrit dans la loi. Elle étend le champ d'application de la convention de diligence actuelle non seulement aux banques qui l'ont signée mais aussi aux autres établissements bancaires et à tous les autres établissements surveillés par la Commission des banques.  En effet, parallèlement à la loi sur le blanchiment, est entrée en vigueur la loi sur les bourses qui rend obligatoire une autorisation pour les négociants en valeurs mobilières et les assujettit à la surveillance de la Commission des banques. Avec cette circulaire sur le blanchiment, nous avons donc étendu l'application des règles strictes en vigueur en matière bancaire à tous les établissements que nous surveillons.  Cette circulaire a également formalisé les règles que nous appliquions de manière informelle depuis une dizaine d'années en matière d'acceptation de fonds provenant de personnalités politiques exposées, appelées vulgairement " potentats ". Nous avons ressenti le besoin des milieux bancaires de formaliser ces règles que nous exprimions auparavant dans des décisions au cas par cas, afin qu'ils aient certaines lignes directrices pour être moins exposés aux conséquences des scandales. Cela fonctionne assez bien. Nous avons essayé de clarifier ce qu'est une personnalité politique exposée, dans quelles conditions l'on pouvait accepter les comptes de ces personnes ou les inviter à retirer leurs fonds et dans quelles conditions il convenait de les bloquer. En ce qui concerne les règles introduites par la LBA, nous n'avons pas rencontré de difficultés dans les milieux bancaires, ni quant à l'introduction de la loi, ni quant à son application, puisque celle-ci ne fait que légaliser quelque chose qui existait déjà. En revanche, nous en avons rencontré dans le milieu des négociants, qui n'est pas accoutumé à la surveillance prudentielle, puisque jusqu'à présent celle-ci ne concernait pas ces intermédiaires. Ces établissements manquent totalement de culture de la surveillance. Ils ne savent pas ce qu'est une autorité de surveillance, ils ignorent les pouvoirs dont elle dispose, ils ne savent pas lire et appliquer une loi. Il y a là un travail à faire. Celui-ci va beaucoup plus loin que la lutte anti-blanchiment, car certains de ces négociants sont choqués quand on leur dit que l'on va exiger d'eux qu'ils se dotent d'un organe d'adhésion agréé pour la surveillance en matière boursière. Ils répondent qu'ils travaillent depuis vingt ans avec le même réviseur. Ils ne comprennent pas. Ils ont aussi de la peine à comprendre quand on leur dit qu'il leur faut identifier leurs cocontractants et les ayants droit économiques. En ce qui nous concerne et en ce qui concerne les organes de révision, il nous faudra, dans les années qui viennent, mettre l'accent sur le respect des règles établies. Puisque nous y sommes parvenus avec les banques, nous y parviendrons bien avec les négociants. Quant à la coopération internationale, là aussi, nous avons une longue histoire avec les autorités de surveillance des milieux bancaires. Nous échangeons des informations avec nos homologues des pays voisins et outre-Atlantique. Il va de soi que nous pouvons aussi échanger ces informations en matière de lutte anti-blanchiment. Nous répondons aussi à des demandes d'information concernant ce type de renseignements. La loi sur le blanchiment, mais surtout la loi sur les bourses et la loi sur les banques, ont formalisé un peu la procédure, ce qui est une bonne chose parce que l'on crée au moins une obligation d'informer. Cela complique dans certains cas l'échange d'information, lorsque des clients d'établissements assujettis sont concernés. Cela ne concerne pas la lutte anti-blanchiment parce que l'entraide en matière pénale entre en jeu, laquelle peut passer outre les barrières de l'entraide administrative.  M. Niklaus HUBER : Les deux autorités de surveillance ont mis récemment beaucoup d'informations sur Internet. Cela nous évite d'avoir à répondre à mille questions par téléphone. Cela n'empêche pas les gens qui ne sont pas habitués à avoir une surveillance, de nous appeler sans avoir consulté les informations disponibles sur Internet... y compris nos chers confrères avocats, qui nous posent tous les jours des questions de base sur l'entrée en vigueur de la loi.  M. Riccardo SANSONETTI : En ce qui concerne le GAFI, je me suis posé la question de savoir si, pendant toutes ces dernières années, la France et la Suisse avaient eu sur certains points des approches fondamentalement différentes. J'ai eu beaucoup de peine à en trouver. Le fait que la France et la Suisse comptent parmi les piliers fondateurs du Groupe d'action financière pour la lutte contre le blanchiment de capitaux explique sans doute cette entente. Après l'impulsion initiale donnée par le G7 au sommet de l'Arche en 1989, la France a présidé les deux premiers exercices, puis la Suisse a pris le relais.  Lors des deux premières présidences françaises, ont été élaborées les quarante recommandations, c'est-à-dire le fondement de l'action du GAFI. Sous la présidence suisse a été lancé le processus d'évaluation mutuelle. Dix ans après, la troisième phase de l'action du GAFI a tendu à élargir l'action au plan mondial. On commence à distinguer une quatrième phase sur laquelle nous avons avec la France des vues convergentes, qui est de s'attaquer à la question des juridictions non coopératives.  Je dirai quelques mots sur l'évaluation du blanchiment. Il s'agit certes d'un problème récurrent, dont on parle beaucoup mais dont la quantification est difficile. Lundi dernier, dans un communiqué de presse français, on indiquait : " Les études réalisées au niveau international estiment que le blanchiment d'argent représente chaque année entre 2 et 5 % du PIB mondial ". A ma connaissance, ce chiffre vient exclusivement d'une déclaration faite par M. Camdessus en juin 1998, à Paris, lors d'une réunion plénière du GAFI. En fait, on sait peu de chose quant à la méthodologie qui a conduit à l'annoncer.  Au sein du GAFI, on a tenté, depuis deux ans, de faire avancer les travaux pour réaliser une estimation la plus fondée possible du blanchiment. Nous nous sommes retrouvés assez seuls avec la France pour défendre une méthodologie qui soit la plus sérieuse possible.  En ce qui concerne les Etats et territoires non coopératifs, comme cela a été annoncé par un communiqué des ministres des finances du G7, le 25 septembre, le GAFI a achevé la première phase de son travail qui était d'établir des critères pour définir ces territoires. Il s'agit maintenant d'établir une liste. En fonction de la réaction obtenue par ces États et territoires après être entrés en contact avec eux, nous élaborerons éventuellement des contre-mesures.  Dans cette phase, la transparence de la procédure et l'égalité de traitement des territoires auxquels nous nous adresserons sont essentiels afin d'assurer la crédibilité de l'exercice et d'avoir les mêmes paramètres fondamentaux que dans les autres enceintes internationales qui traitent actuellement le même thème, notamment le Forum de l'OCDE, l'initiative Offshore de l'ONU et le Forum de stabilité financière.  Du côté du GAFI, de toute façon, même avant d'en arriver à ces travaux, il y a toujours eu un instrument de pression non négligeable : la politique relative aux membres ne respectant pas les recommandations, qui permet, lorsqu'un pays n'est pas suffisamment en conformité, de faire une déclaration publique. Le dernier pays visé était, en janvier dernier, l'Autriche, à cause des comptes anonymes. La prise d'une telle mesure n'est que l'une des cinq étapes de l'approche du GAFI, lorsqu'il s'agit de s'attaquer à un problème très sérieux dans le système d'un pays. Des étapes préalables permettent d'exercer une pression graduelle tout en fournissant l'occasion au pays d'expliquer et de développer une solution. Le but est toujours d'apporter un progrès et non uniquement de sanctionner. Là aussi, dans les discussions, nous avons toujours eu une approche comparable à celle de la France, pour favoriser le progrès plus que la sanction sans suite.  J'évoquerai maintenant la commission d'experts qui a été nommée par notre ministre, à Noël dernier, avec pour mission de procéder à une évaluation critique de la situation en matière de surveillance des marchés financiers. Il s'agit d'une étude à réaliser en dix-huit mois, jusqu'à la moitié de l'an 2000, sur l'ensemble des questions qui peuvent se poser dans la réglementation du marché financier.  Plutôt que d'essayer de pronostiquer ce qu'il en sortira, je tenterai d'indiquer les raisons de la mise en place d'une telle commission.  Il s'agit tout d'abord de conserver une vue d'ensemble de toutes les évolutions qui se produisent dans la réglementation des marchés financiers. Ces dernières années, avec l'introduction de la loi sur le blanchiment et la loi sur les bourses, les révisions d'ordonnances et de règlements, le développement de l'autorégulation, il devenait un peu difficile d'avoir une vision globale. Des travaux approfondis pour lesquels on dispose de dix-huit mois et non de quelques semaines peuvent permettre d'acquérir cette vision d'ensemble.  Un deuxième objectif est d'examiner les risques et tendances des nouvelles évolutions dans le secteur financier. Un exemple type est celui de la bancassurance, c'est-à-dire des concentrations entre la banque et l'assurance. Trois cas se sont produits ces dernières années, dont la reprise de Winthertur par le Crédit Suisse Group en 1997 et la création d'une banque par la société Zurich Assurances, en 1998. Il s'agit d'une évolution internationale. L'idée est de voir, par exemple, si l'instrumentaire et les structures de la réglementation sont adaptés ou s'il convient de recentrer les ressources de surveillance. Un troisième point important consiste dans l'étude des standards internationaux. Celle-ci comporte deux voies : d'une part, l'examen des règles émanant des organismes de réglementation internationaux - les concepts sont-ils similaires ? - et, d'autre part, l'établissement d'une comparaison avec les structures nationales existant à l'étranger. Par exemple, est-il approprié de concentrer la surveillance ? Le modèle doit-il être de type britannique, où l'on contrôle à la fois la surveillance des banques, les négociants en valeurs mobilières, des bourses et des assurances, ou bien de type américain, c'est-à-dire éclaté, avec la SEC et la CFTC pour les valeurs mobilières et les produits de base et plus de trois autorités dans le domaine bancaire ? Tout est possible. Il convient aussi de prendre en compte la dimension des marchés et leur tendance à long terme. Il ne s'agit pas uniquement de faire des suggestions événementielles, mais de prévoir l'avenir des structures. En définitive, il y a au moins trois soucis derrière ces réflexions : celui de la compétitivité, celui de l'efficacité du système de réglementation, c'est-à-dire son rapport coût/bénéfice, et celui de l'identification des lacunes. Une raison supplémentaire, d'origine ancienne, motive la mise en place de cette commission. Après le krach de 1987, le ministre d'alors avait demandé un rapport sur les structures de réglementation. On avait conclu à la nécessité d'une loi sur la bourse et le commerce des valeurs mobilières et de l'examen des besoins de réglementation restants. On pensait en particulier aux activités de négoce de valeurs mobilières qui n'auraient pas été concernées par la réglementation sur la bourse. Dans l'intervalle, la loi sur les bourses a été élaborée. Il s'agissait essentiellement de reprendre les diverses réglementations cantonales et de créer la première réglementation fédérale, car cela coïncidait avec la création de la bourse électronique.  Puis nous avons édicté la loi sur le blanchiment. Elle couvre toutes les activités financières, mais uniquement sous l'angle anti-blanchiment. Pour les activités de gestion de fortune, par exemple, la loi sur les bourses s'applique aussi car elle assujettit un bon nombre de gérants, mais pas tous. Il convient de savoir si l'arsenal législatif doit être complété et, si oui, de quelle manière.  M. Alexander HARTMANN : Les tâches du Bureau de communication en matière de blanchiment d'argent sont les suivantes : - d'abord, exploiter les déclarations fournies par les intermédiaires financiers, enquêter sur les antécédents annoncés et déceler les éléments suspects ; - ensuite, gérer le système de traitement des données en matière de lutte contre le blanchiment d'argent - GEWA - ; - enfin, saisir les communications dans une statistique de façon à être constamment capable de fournir des informations sur le nombre des communications, leur contenu, leur type et leur provenance, sur les cas suspects, leur fréquence, les types de délit et la manière dont ils sont traités. Ces données doivent être rendues anonymes.  Le Bureau de communication a une fonction de relais et de filtre entre les intermédiaires financiers et les instances pénales. Lors de la vérification des déclarations qui lui parviennent, le Bureau de communication doit éliminer les cas dans lesquels toute origine criminelle des biens, toute contravention à l'article 305 bis ou 305 ter du code pénal ou toute relation des biens avec le crime organisé peut être exclue. Les cas restants sont transmis aux autorités pénales compétentes.  En tant que bureau spécialisé, le Bureau de communication sera en mesure de faire la distinction entre les cas pouvant relever du blanchiment d'argent et les cas moins fondés, assurant ainsi un contrôle préalable efficace pour les autorités pénales.  En tant qu'autorité centralisée, le Bureau de communication aura en outre la possibilité de faire des recoupements et des rapprochements entre diverses déclarations.  Enfin, il doit être en mesure d'avoir une vue d'ensemble des méthodes et des évolutions observables dans le domaine du blanchiment d'argent, d'analyser les risques et d'informer de manière compétente les intermédiaires financiers, les instances de contrôle et les autorités pénales. Les Cassandre qui prédisent que le Bureau de communication croulera sous une avalanche de déclarations et se trouvera incapable de remplir sa mission, n'ont pas de raisons de le faire. L'enjeu est de mettre en pratique les nouvelles dispositions légales et de veiller à ce que la justice soit rendue par le biais d'une concertation étroite avec les autorités pénales et les intermédiaires financiers.  Les conditions préalables sont les suivantes. Les biens doivent provenir d'une relation d'affaires et être impliqués dans la relation d'affaires. L'obligation de déclaration ne naît qu'au moment où les parties s'engagent dans la relation d'affaires. Le moment où l'on s'engage dans une relation d'affaires diffère selon les cas. On peut tout au plus décrire des moments caractéristiques pour une branche donnée.  En règle générale, ce moment sera celui où le contrat est conclu. Pour une banque, l'engagement dans la relation d'affaires sera réalisé au plus tard quand ladite banque manifestera sa volonté d'ouvrir un compte ou un dépôt, par exemple en communiquant un numéro de compte ou de dépôt. Dans le cas de l'assurance-vie, la compagnie s'engage dans une relation d'affaires au plus tard au moment où elle accepte la demande. Par exemple, en envoyant la police. En outre, les biens doivent être impliqués dans la relation d'affaires. Si l'intermédiaire financier sait que son client a acquis des biens provenant d'un crime, mais s'il peut exclure que les biens qui lui ont été confiés aient quelque chose à voir avec un crime, il n'est pas tenu de faire une déclaration. Toutefois, cette distinction entre biens acquis en toute honnêteté et biens acquis par délit est difficile à établir. En cas de doute, l'intermédiaire financier fera bien d'opter pour la déclaration.  Les biens considérés doivent provenir d'un crime, ou être en rapport avec une infraction au sens de l'article 305 bis du code pénal, relatif au blanchiment d'argent, ou faire l'objet du pouvoir de disposition d'une organisation criminelle (article 260 ter du code pénal).  Selon l'article 9-1 du code pénal, les crimes sont des actes passibles d'une sanction de réclusion. Ainsi, des biens acquis par le biais d'un délit - par exemple, des manipulations sur les cours visées à l'article 161 bis du code pénal - n'entraînent pas l'obligation de déclaration. Dans cette mesure, l'article 9 de la loi sur le blanchiment d'argent correspond aux faits constitutifs du délit de blanchiment d'argent défini à l'article 305 bis du code pénal. Selon la loi, les biens peuvent également être en relation directe avec les faits constitutifs du blanchiment d'argent, en vertu de l'article 305 bis du code pénal. Il était nécessaire de mentionner cela spécialement, car l'article 305 bis, alinéa 1 du code pénal ne fait pas état de crimes. Cet ajout couvre ainsi le cas où le blanchisseur de capitaux ferait directement face à l'intermédiaire financier.  La dernière possibilité énumérée - " Les biens doivent faire l'objet du pouvoir de disposition d'une organisation criminelle " - est destinée à couvrir les cas où l'intermédiaire financier ne peut pas établir la relation entre lesdits biens et un crime ou un cas de blanchiment d'argent. On peut penser en particulier aux biens issus d'un premier processus de blanchiment. Il faut tenir compte du fait qu'il est difficile pour l'intermédiaire financier de reconnaître l'organisation criminelle en cause, d'autant plus que l'on ne dispose pas de longues années d'expérience en ce qui concerne l'application de l'article 260 ter du code pénal.  L'intermédiaire financier doit avoir connaissance ou un soupçon fondé de l'origine criminelle des biens considérés. Par exemple, l'intermédiaire financier peut avoir connaissance de l'origine criminelle des biens par la lecture de la presse ou par une information émanant d'une autorité pénale.  Il est plus difficile de définir le concept de " soupçon fondé ". Le soupçon ne doit pas être absolument proche de la certitude. Par conséquent, un soupçon sera fondé s'il repose sur une indication concrète ou sur plusieurs indices. Il est fait référence à la circulaire de la Commission fédérale des banques intitulée " Blanchiment d'argent ", qui contient en annexe un catalogue d'indices pour les banques. A notre sens, cette approche est correcte.  La loi sur le blanchiment, en tant que loi-cadre applicable à l'ensemble du secteur financier, doit tenir compte des aspects spécifiques des secteurs concernés pour la concrétisation d'un soupçon fondé. Les faits constituant des indices révélateurs du blanchiment peuvent différer d'un secteur à l'autre. Les organismes d'autorégulation qui se mettent en place sont priés de définir les indices correspondants et d'adapter ces définitions en permanence. En tout état de cause, il n'est pas nécessaire que l'intermédiaire financier sache de quel délit ou de quels faits répréhensibles les biens proviennent. Par conséquent, il serait faux de dire qu'il doit y avoir un soupçon parfaitement établi plutôt qu'un soupçon fondé. Si le soupçon est parfaitement établi, il s'agit déjà d'une connaissance.  Les conditions requises pour la communication étant réunies, celle-ci doit être effectuée auprès de l'administration compétente, à savoir le Bureau de communication en matière de blanchiment d'argent, relevant de l'Office fédéral de la police (article 23 de la LBA). La communication aux seules autorités judiciaires en charge des poursuites ne suffit pas. Celle-ci peut exceptionnellement et dans certains cas particuliers se révéler utile, parallèlement à la communication au Bureau de communication. Dans ce cas, l'intermédiaire financier devra par conséquent, au titre de la coordination de la procédure, effectuer une double communication.  Jusqu'à présent, nous avons reçu 312 communications, pour une valeur totale de 737 millions de FS. 60 % d'entre elles ont été transmises aux autorités de poursuites pénales, représentant 188 millions de FS. 258 communications viennent du secteur bancaire. Seules 23 communications sont venues des fiduciaires, ce qui est révélateur d'un problème. La valeur moyenne des communications est de 2,4 millions de FS.  M. Niklaus HUBER : Avant de passer aux questions, je reviendrai brièvement sur deux points importants évoqués par Mme Polli dans son intervention.  Le premier concerne l'article 6 de la LBA. Dans une circulaire du 24 décembre, l'autorité de contrôle a demandé aux intermédiaires financiers d'établir des profils de clients. Ils nous semblent nécessaires pour satisfaire à l'obligation de diligence selon l'article 6. Comment pouvez-vous reconnaître des opérations inhabituelles si vous ne connaissez pas les opérations habituelles de vos clients ? On nous a répondu à plusieurs reprises que l'on ne savait pas comment pratiquer, que l'on ne l'avait jamais fait, que l'on n'a pas d'informations sur les clients et que l'on ne peut, de toute façon, en recueillir. Je considère que ce sont de fausses réponses puisque toute société qui souhaite vendre un produit établit un profil de clients. Pour vendre, il faut connaître les besoins des clients. Le profil établi dans un but de marketing est déjà un très beau profil de clients. Les profils de clients ne sont pas mis à disposition de l'autorité de contrôle. Nous ne recueillons pas d'informations sur les clients des intermédiaires financiers. Nous recueillons des informations sur les intermédiaires financiers eux-mêmes. En cas de besoin, les autorités pénales peuvent demander la présentation de ces dossiers de clients. Elles auront ainsi les informations dont elles ont besoin pour poursuivre leurs enquêtes. Le but principal de l'autorité de contrôle est d'assurer que les intermédiaires financiers recueillent les informations dont les autorités pénales pourraient avoir besoin dans les procédures d'enquête.  Le second point important est relatif aux négociants en matières premières que la LBA soumet à une surveillance. La définition du négociant en matière première est assez complexe. Si vous le souhaitez, je laisserai le soin à Mme Polli de vous expliquer de quoi il s'agit. André, à Lausanne (Vaud), ou Glencore à Baar (Zoug) sont des sociétés de négoce aux dimensions énormes qui constituent en elles-mêmes des organismes d'autorégulation. D'un côté, l'autorité de contrôle devrait surveiller les organismes d'autorégulation, et, de l'autre côté, des intermédiaires financiers qui lui sont directement soumis constituent eux-mêmes des organismes d'autorégulation. Une telle tâche ne saurait être menée à bien sans les moyens nécessaires, c'est-à-dire avec du personnel. Je me demande si dix personnes au sein de l'autorité de contrôle suffisent, sans compter le niveau de salaire des personnes engagées. Tant que nous resterons dans le cadre étroit de la Fédération, nous ne pourrons pas recruter les spécialistes dont nous avons besoin, car les salaires proposés sont inférieurs à ceux du secteur privé.  La Commission fédérale des banques rencontre les mêmes problèmes. Il est extrêmement difficile de recruter des gens qui connaissent la matière. C'est là un grand risque pour la lutte contre le blanchiment d'argent. La mafia peut proposer n'importe quel salaire pour recruter les meilleurs, tandis que le Gouvernement est toujours en butte à des difficultés budgétaires. Mme Polli a également fait allusion aux " cas bagatelles ". Les Français passant par Genève qui doivent faire le plein d'essence et qui n'ont pas assez de francs suisses paient en francs français. Les stations-service font alors office de bureau de change. Ces commerces étant soumis à la loi, nous sommes obligés de surveiller cinq à six cents bureaux de change de très petite taille, au risque d'être débordés. Il faudrait donc limiter le champ d'application de la LBA ou exclure ces cas en fixant un critère de volume de transactions par mois ou par an. Une solution acceptable serait de limiter le champ d'application aux intermédiaires financiers ayant un volume de transaction supérieur, par exemple, à 1 000 FS par mois. L'introduction d'un tel critère nous permettrait de réduire considérablement le nombre des intermédiaires financiers directement soumis à l'autorité de contrôle. Dans le domaine du change et du transfert, on trouve peu de gens peu capables d'interpréter les textes de loi et de gérer des dossiers. Ils sont très professionnels dans le métier du change mais ils sont totalement ignorants du nouveau cadre de loi. Mais comme ils ne se sont pas organisés au sein d'une association professionnelle, ils nous sont directement soumis.  M. le Président : Merci beaucoup pour votre accueil, la concision et la précision de vos interventions. Nous nous félicitons de la très bonne coopération franco-suisse. Il est évident que la législation que vous avez mise en place est reconnue. Les évaluations du GAFI en ont encore récemment porté témoignage. Nous souhaitons nous renseigner sur le fonctionnement des dispositions que vous avez mises en place, sachant qu'en la matière, la coopération internationale est une dimension essentielle.  Vous avez les qualités et les défauts des spécialistes que nous ne sommes pas. Vous êtes dans les difficultés d'application de lois récemment édictées sur lesquelles vous avez insisté avec honnêteté, mais avant d'entrer dans le détail de la mise en place de la LBA, pourriez-vous nous fournir une estimation du blanchiment réalisé en Suisse, de la masse de capitaux qui en est issu ? Pourriez-vous également nous apporter des éléments sur le mécanisme du blanchiment ? Cela nous aiderait à mesurer l'enjeu du problème que nous traitons.  M. Alexander HARTMANN : En ce qui concerne les mécanismes, vous trouverez dans notre rapport d'activité des typologies et des exemples de blanchiment d'argent, de la simple escroquerie à des systèmes plus compliqués.  Il est très difficile d'avancer une estimation sur le blanchiment d'argent en Suisse. Je ne peux pas répondre à la question mais je sais que le GAFI a un projet d'estimation pour le monde entier.  M. le Président : Nous avons rencontré le secrétaire général du GAFI. Nous avons eu communication de toutes les informations dont il dispose. Ma question porte sur la Suisse.  M. Alexander HARTMANN : Nous n'avons pas d'estimations.  M. le Président : Je poserai une autre question concernant plus directement l'autorité de contrôle. Je vous remercie de la sincérité avec laquelle vous vous êtes exprimés. A vous écouter, il semble que vous ayez fait le choix très moderne et sans doute très efficace de l'autorégulation. Eu égard aux difficultés habituelles liées à la mise en place d'un processus, considérez-vous toujours que c'est le bon choix ? C'est une question philosophique qui intéresse les autres pays, puisque certains ont à mettre en place ce que vous avez déjà fait. Par ailleurs, pouvez-vous nous apporter des précisions sur les mécanismes de contrôle car nous, Français, sommes moins enclins à utiliser ce genre de système ? De quels moyens réels disposez-vous ensuite pour contrôler les obligations ?  M. Niklaus HUBER : Pensons-nous avoir fait le bon choix ? La réponse est délicate dans la mesure où la qualité des OAR est très diverse. J'en distinguerai quatre catégories: les OAR coopératives, les OAR suffisantes, les OAR ignorantes et les OAR non coopératives. M. le Président : Les banques sont-elles suffisantes ou coopératives ? M. Niklaus HUBER : C'est une autre question à laquelle Mme Balleyguier pourra répondre. Je parlerai uniquement du secteur non bancaire.  Dans le secteur non bancaire, on trouve sept organismes d'autorégulation suffisante et coopérative, qui sont des associations professionnelles préexistantes comme la chambre fiduciaire, qui existe depuis une centaine d'années et qui a une très grande expérience en matière de surveillance, de révision et d'organisation d'une entreprise. C'est leur métier. Ces gens-là n'ont pas de problème. Dans ce cas, l'autorégulation est un bon choix. Ils nous ont soumis un dossier complet sans aide de notre part. Pour quatre autres, nous pouvons considérer que cela pourrait fonctionner. Des sept organismes que nous avons reconnus jusqu'à présent, deux sont de bonne volonté mais rencontrent quelques difficultés car ils n'ont pas d'expérience en ce qui concerne la gestion d'une telle association. Ils manquent parfois un peu de connaissances légales. Ce sont des gens du métier qui n'ont pas nécessairement la formation de base nécessaire pour gérer un tel organisme qui peut avoir huit cents à mille affiliés. Ensuite deux organisations plus ou moins professionnelles n'ont pas envie de suivre. M. le Président : Pouvez-vous nous les citer ? M. Niklaus HUBER : C'est assez délicat. En les citant, je créerais des classes et je fermerais la porte à une coopération future. Pour le moment, je préfère laisser la question ouverte. Avec un organisme reconnu comme la Chambre fiduciaire, il n'y a vraiment pas de problème. Vous pouvez imaginer quels sont les organismes qui fonctionnent et quels sont ceux qui font des problèmes.  Pour répondre à votre question, pour la moitié d'entre eux, c'était le bon choix, pour l'autre moitié, ce n'était pas le bon choix. Nous avons tous dû les accompagner, en sorte que je ne sais pas si l'on peut réellement parler d'une autorégulation car c'était plus ou moins le diktat de l'autorité de contrôle. Ils n'ont pas su profiter de l'espace vide qui existait initialement. Personne ne savait comment aborder ce nouveau défi. Ils nous ont donc demandé de leur faire des propositions. Nous avons commencé avec l'un, nous avons continué avec d'autres et tout à coup, nous nous sommes retrouvés dans le diktat. Comme ils ne faisaient rien, nous avons dû avancer car nous ne pouvions pas attendre. Si nous n'avions pas exercé de pression, nous n'aurions pas aujourd'hui d'OAR reconnues. Entre le dépôt du dossier et la reconnaissance, il s'écoule neuf à douze mois.  Désormais, cela devrait aller un peu plus vite, car les candidats copient les OAR reconnues. Il y a des contacts. Mais une structure qui existe sur le papier et non dans la réalité n'est pas suffisante. Cela doit fonctionner le 1er avril de l'année prochaine. Au début, nous avons pu reconnaître des organismes d'autorégulation qui existaient uniquement sur le papier parce qu'ils avaient une année pour mettre en place une infrastructure, mais il reste aujourd'hui moins de temps pour concrétiser. Ils doivent donc nous soumettre une structure sur papier et démontrer qu'ils disposent d'une infrastructure qui fonctionne.  Cela est assez coûteux. Nous avons maintenant des structures parallèles, ce qui peut coûter assez cher. Mme Polli s'est penchée sur les problèmes financiers de certaines OAR. Du point de vue économique, c'était peut-être un mauvais choix. On doit créer huit ou douze structures parallèles presque identiques pour laquelle chaque OAR doit engager son personnel de gestion, alors qu'avec une structure électronique, il est possible de gérer la question sur ordinateur. En Grande-Bretagne, le rachat des organismes d'autorégulation a permis de profiter d'une synthèse. C'est ce que toutes les sociétés commerciales font aujourd'hui dans le secteur privé avec les fusions.  Ma réponse est un peu complexe mais il n'y a pas de réponse facile.  M. le Président : Si vous reconnaissez que des professions sont récalcitrantes mais si vous estimez qu'elles vont s'auto-organiser sous la pression de l'autorité de contrôle, quelles garanties avez-vous que les autorités d'autorégulation feront bien leur travail, que les sanctions et le contrôle seront efficaces ? Mme Natacha POLLI : S'agissant des exigences que nous avons fixées, chaque organisme d'autorégulation a dû nous livrer son propre concept de contrôle sur des affiliés. Nous avons accepté deux types de systèmes de contrôle différents des OAR sur leurs propres affiliés.  Le premier est l'autodéclaration, qui n'a été adopté que par un organisme. Dans ce système, les affiliés devront une fois par an rédiger eux-mêmes un rapport concernant la mise en application de la loi sur le blanchiment d'argent, faisant état de tout fait en rapport avec l'application de la loi s'étant produit au sein de l'entreprise. Cela contraint l'organisme d'autorégulation à prendre connaissance de tous ces rapports et à aller contrôler sur place l'ensemble des intermédiaires financiers dans un délai de trois ans. Il s'agit d'aller examiner un certain pourcentage de ces dossiers pour voir comment la documentation est gérée, si un responsable chargé du blanchiment d'argent est bien nommé, si des directives internes prévoient pour les dossiers difficiles ou pour l'acceptation d'un nouveau client qu'il faut toujours passer par un membre de la direction ou par telle personne ayant des connaissances particulières. De plus, l'organisme d'autorégulation doit aller effectuer des contrôles dès qu'il est en possession d'indices d'un problème chez un intermédiaire financier, tels qu'une procédure pénale pendante, un rapport annuel rigoureusement identique au précédent ou des renseignements fournis par un concurrent. L'autre solution adoptée par tous les autres organismes d'autorégulation reconnus, est le système de la régulation par des tiers dans lequel l'organisme d'autorégulation demande, de la même façon que l'autorité de contrôle peut faire réaliser des contrôles par des tiers, que l'intermédiaire financier s'adresse à une société de révision remplissant un certain nombre de conditions en ce qui concerne les connaissances professionnelles, son indépendance vis-à-vis de l'intermédiaire financier à contrôler, la bonne réputation et la garantie d'une activité irréprochable. On confie à cette société de révision le contrôle chez l'intermédiaire financier. De la sorte, les intermédiaires financiers seront révisés par une société qui a les connaissances nécessaires pour le faire, qui a un regard critique et qui est indépendante. M. Niklaus HUBER : Ce peut être une société de révision ordinaire, c'est-à-dire un organe de contrôle selon le droit des sociétés anonymes.  M. Jacky DARNE : Est-ce un contrôle qu'ils font en plus ou qui s'intègre dans leur contrôle ? Mme Natacha POLLI : C'est un contrôle qui s'intègre dans la mission de contrôle. Les organismes d'autorégulation doivent concentrer leur énergie pour leur propre contrôle sur les éventuels indices de problème chez un intermédiaire financier, dans la mesure où ils ont fait appel à des personnes particulièrement qualifiées pour effectuer les contrôles.  Il y a ensuite le contrôle de l'autorité de contrôle sur l'organisme d'autorégulation pour savoir dans quelle catégorie il figure. Par exemple, si la Chambre fiduciaire - je peux la citer car c'est un " bon élève " - nous dit que 99 % de ses intermédiaires financiers ont été contrôlés et que le 1 % restant a été vérifié, nous sommes tranquilles. Elle sait ce qu'est un travail de révision. Elle ne peut pas se permettre de ne pas être allée faire les contrôles là où il le fallait.  M. le Président : Vous avez beaucoup d'admiration pour la Chambre fiduciaire, ce qui est sans doute fondé. Mme Natacha POLLI : Non pas de l'admiration mais c'est un bon élève ! M. le Président : Dans le schéma que vous nous avez présenté, 80 % des déclarations viennent des banques mais nous en avons vu un très faible nombre venant des fiducies. Cela signifie-t-il qu'elles contrôlent extrêmement bien ? Mme Natacha POLLI : Nous sommes encore dans une phase transitoire. La loi l'avait prévue. Il y avait les deux fameux délais : fin mars 1999 pour les organismes de régulation et fin mars 2000 pour les intermédiaires financiers. En fait, les obligations de diligence sont pleinement applicables aux intermédiaires le 1er avril 2000. Ce n'est qu'à partir de cette date que nous pourrons aller vérifier s'ils ont rempli leurs obligations. Mais la LBA précise que l'obligation de communiquer est en fait applicable depuis le 1er avril 1998. Il y a un problème d'information des intermédiaires financiers. Les fiduciaires ne s'intéressent pas particulièrement à la lecture des lois. Les associations professionnelles et nous-mêmes avons organisé des séminaires d'information, mais les gens ont du mal à le comprendre.  De plus, une bonne application de l'obligation de communiquer implique que l'on ait préalablement rempli toutes ses autres obligations de diligence. Si l'on n'a pas rempli l'obligation d'identifier son cocontractant, de vérifier son identité, d'identifier l'ayant droit économique, il est fort probable que l'on n'arrive jamais à trouver l'indice qui aurait justifié une communication. On se trouve donc dans une phase où il y a très peu de communication des intermédiaires financiers lesquels n'ont pas une longue tradition d'application des obligations de diligence.  M. Niklaus HUBER : On pense qu'après la mise en place de la loi et son entrée en vigueur vis-à-vis des intermédiaires financiers, les chiffres des communications vont augmenter. C'est une question de formation. Il faut que les gens comprennent ce qu'ils doivent faire. Si des avocats nous appellent pour nous demander quand la loi est entrée en vigueur, on ne peut pas s'attendre à ce que les gens communiquent, puisqu'ils ne savent même pas qu'ils sont soumis à cette obligation.  L'audit par un tiers se fait dans le cadre de l'audit annuel ordinaire de la société.  M. Jacky DARNE : C'est un chapitre particulier de l'audit général.  Mme Natacha POLLI : Tout à fait.  M. Jacky DARNE : J'ai lu dans le document que vous nous avez remis que vous organisiez des séminaires. Est-ce dans ce cadre que vous formez les réviseurs extérieurs ? Dans les sociétés d'audit, on peut considérer que le blanchiment n'est pas leur préoccupation immédiate. On peut penser que l'incompétence que vous signaliez chez certains avocats existe aussi chez certains auditeurs. Réalisez-vous un travail de formation des auditeurs ? M. Niklaus HUBER : Le travail de formation devrait être fait par l'organisme d'autorégulation qui est accoutumé de ce genre d'affaires. Nous sommes en contact avec certains représentants de la Chambre fiduciaire et nous avons publié des articles dont quelques-uns sont reproduits dans la documentation publiée sur Internet. Nous leur avons indiqué quelle est la base de leur activité. L'information existe. La question est de savoir si les gens l'assimilent ou non. Nous ne pouvons pas les contraindre. Nous faisons tout notre possible pour que l'information soit diffusée. M. le Président : La question des sanctions est importante. Nous en avons eu un exemple en France avec les notaires. Après une bonne sanction, on constate que les gens s'informent mieux.  Mme Natacha POLLI : Nous avons quelques idées pour les premiers exemples ! Mme Dina BALLEYGUIER : Dans le milieu bancaire, l'autoréglementation et l'autorégulation ne s'appliquent qu'à titre subsidiaire. Nous assurons une surveillance directe sur tous les établissements qui nous sont soumis. Bien entendu, nous collaborons avec l'Association suisse des banquiers mais ce n'est pas elle qui contrôle les banques, c'est nous ou les organes de révision que nous désignons à cet effet. C'est un régime totalement différent de celui de la LBA.  M. Jacky DARNE : Peut-on avoir une idée du guide de procédure ou de la méthodologie de contrôle que vous utilisez ?  Mme Dina BALLEYGUIER : Il existe un gros manuel, " Le manuel suisse de révision ", qui est le guide de contrôle qu'utilisent les organismes d'audit qui font ce travail pour nous.  M. Jacky DARNE : Porte-t-il exclusivement sur le blanchiment ?  Mme Dina BALLEYGUIER : Non, sur tout, mais un chapitre est consacré au blanchiment.  M. Jacky DARNE : Il comporte un chapitre spécial sur le blanchiment ? Mme Dina BALLEYGUIER : Je ne pourrai pas l'affirmer car je n'ai jamais utilisé ce guide. Je ne fais pas de révision directe. Je travaille au service juridique.  M. Jacky DARNE : Pourriez-vous nous communiquer le chapitre du manuel des méthodes de contrôle consacré au blanchiment ? Mme Dina BALLEYGUIER : Nous vous remettons volontiers ce chapitre. Il s'agit des pages 118 à 124 du Manuel suisse d'audit 1998, tome 3, en particulier p. 118 et suivantes. M. Jacky DARNE : Il s'agit de passer de l'obligation générale à la capacité de mise en _uvre aux différents échelons. L'application de la loi passe par des procédures, par des choix d'organismes d'autorégulation mais elle passe ensuite, pour les réviseurs, soit auprès des banques, soit auprès des autres intermédiaires, par la qualité des procédures. Je pose la question parce que je constate que le nombre de communications est assez faible en comparaison de ce que j'imagine être le total des opérations financières en Suisse.  Mme Dina BALLEYGUIER : Je pense que votre impression est erronée. Dans certains pays, il y a des milliers, voire des dizaines de milliers, de communications qui n'aboutissent à rien. Il est intéressant de noter que 60 % des communications sont transmises au juge pénal, ce qui montre que nombre de soupçons sont fondés. M. le Rapporteur : C'est pour nous une particularité que de faire confiance à des professionnels et à l'autodiscipline, notamment pour les professions soumises au secret. Je crois avoir relevé dans certaines de vos communications publiques sur Internet, que nous lisons avec assiduité, que vous aviez agréé des OAR chez les notaires et les avocats. Comment l'autocontrôle fonctionne-t-il concrètement ? Qui sont ces OAR ? Quels sont les résultats de ce mécanisme ? Sur ce terrain, la France paraît avoir un peu de retard sur la Suisse.  Mme Natacha POLLI : La Fédération suisse des avocats et la Fédération suisse des notaires ont créé conjointement un organisme d'autorégulation. Elles devaient le faire puisque la loi a prévu un régime spécial pour les professions soumises au secret, ainsi que vous les qualifiez. En droit suisse, le secret professionnel de l'avocat et du notaire et le secret de fonction ne répondent pas tout à fait aux mêmes règles. Le secret de fonction peut être levé beaucoup plus facilement et lorsqu'il est levé, le fonctionnaire doit témoigner, ce qui n'est pas le cas pour les avocats et les notaires. C'est la raison pour laquelle la LBA, afin de préserver le secret professionnel des avocats et des notaires, a prévu que ceux-ci sont obligés de s'affilier à un organisme d'autorégulation. Toutes les personnes chargées des contrôles sur place chez les intermédiaires financiers doivent être elles-mêmes soumises au même secret professionnel.  Pour l'instant, en tout cas, l'OAR des avocats et des notaires n'a que des avocats et des notaires dans sa structure. On pourrait envisager que des personnels administratifs n'y soient pas soumis mais ces personnes ne devraient jamais se trouver en possession du dossier d'un client. Si un avocat venu effectuer un contrôle chez un de ses confrères constate que, dans un dossier, celui-ci aurait dû communiquer et ne l'a pas fait, l'organisme d'autorégulation doit communiquer à sa place.  M. le Rapporteur : Est-ce déjà arrivé ? Mme Natacha POLLI : Cela n'est pas arrivé dans la mesure où c'est en train de se mettre en place. Les premiers contrôles effectifs auront lieu à partir du 1er avril 2000. Nous sommes encore dans une phase d'organisation. La première date butoir est le 1er avril 2000.  Nous avons reconnu un premier groupe d'OAR, quelques-uns sont un peu à la traîne. Une première visite a été effectuée chez ces organismes d'autorégulation pour savoir comment cela se mettait en place. Une première conférence réunissant tous les organismes d'autorégulation reconnus aura lieu au début de l'année prochaine pour connaître les difficultés qu'ils auront rencontrées afin de déterminer si certains points nécessitent une réglementation commune ou s'il convient d'adapter la réglementation choisie.  M. le Rapporteur : Vous orientez-vous, dans les statuts de cette OAR pour les avocats et les notaires, vers un autocontrôle d'initiative ? Avez-vous trouvé, dans la Fédération des avocats suisses, des avocats qui iront contrôler d'initiative, sur la base d'éléments peut-être hasardeux ou de dénonciations, dans d'autres cabinets d'avocats pour y dénoncer leurs clients ?  M. Niklaus HUBER : Nous avons essayé de recruter des auditeurs pour les avocats et les notaires. Par définition, ils doivent être avocats ou notaires, pour des raisons de secret professionnel et de connaissances particulières dans ce domaine. Ce ne peut être qu'un avocat qui n'est pas intermédiaire financier, sinon il pourrait y avoir des conflits d'intérêts.  Nous avons essayé de recruter des avocats qui ont travaillé ou qui travaillent pour l'Association suisse des banquiers. Malheureusement, ils ont tous préféré travailler uniquement avec l'Association suisse des banquiers. J'ignore pourquoi. Dès le mois d'octobre, nous chercherons activement des représentants de la profession capables d'assumer cette fonction. Pour le moment, nous n'en avons pas, mais je suis certain que nous trouverons des gens qualifiés pour assumer ce rôle.  Mme Natacha POLLI : Il s'agit là des contrôles sur l'OAR elle-même. L'OAR a des contrôleurs qui iront faire des vérifications chez leurs confrères.  M. le Rapporteur : Vous avez déjà des noms ? Mme Natacha POLLI : Nous avons déjà des noms. Mais ils ne veulent pas effectuer des contrôles dans le barreau où ils sont eux-mêmes actifs.  M. le Rapporteur : Je me tourne maintenant vers le responsable de la Commission fédérale des banques. J'ai votre directive de l'année dernière avec l'énumération des indices de blanchiment de capitaux, qui est en fait le manuel du banquier qui voit arriver chez lui quelqu'un avec un camion de la Brinks chargé d'espèces !  Mme Dina BALLEYGUIER : Vous plaisantez, mais ce genre de cas se produit ! M. le Rapporteur : Je vous pose la question parce que nous avons eu connaissance de cas précis.  L'indice A 25 fait allusion à un critère géographique. C'est, à ma connaissance, le seul cas d'apparition du critère géographique : " Virements importants et fréquents en direction ou en provenance ce pays producteur de drogue ". Comment définissez-vous ce pays producteur de drogue ? Les banquiers sont-ils au fait de l'ensemble des pays producteurs de drogue ? Considérez-vous qu'il serait utile d'appliquer ce critère géographique à tout virement important et fréquent en direction ou en provenance de centres offshore ?  La Suisse aujourd'hui est-elle bien aussi en avant dans la réflexion politique et donc juridique - ce qui est politique prend une concrétisation juridique - au point, un jour ou un autre, de ne plus accepter de l'argent qui, en lui-même, par sa provenance ou sa direction, est susceptible de soupçons ? J'ai envie d'ajouter à ce critère géographique un autre critère, peut-être un peu plus farfelu mais qui correspond aussi à des dossiers que nous voyons passer en Suisse, en France ou ailleurs, à savoir la qualité de l'auteur du virement ; par exemple, sa qualité politique, quel que soit le signalement de l'intéressé, qu'il soit dictateur ou président de conseil général en France.  Mme Dina BALLEYGUIER : De ce point de vue, dans le milieu de la Commission fédérale des banques et des établissements que nous surveillons, nous sommes déjà un pas plus loin. Non contents de lutter contre le blanchiment de l'argent provenant de crimes ou du trafic de drogue, nous réglementons et interdisons jusqu'à un certain point l'acceptation de fonds provenant de potentats, pour ne pas utiliser le terme de " dictateur " car il est un peu réducteur.  Quant à savoir jusqu'où les banques doivent participer à la lutte contre l'évasion fiscale, c'est une vaste question qui se discute en ce moment. Je n'ai pas qualité pour émettre une opinion. C'est une question qui se situe à un autre niveau. C'est un problème général, ce n'est pas un problème bancaire. C'est un problème qui doit se régler au plan international et pas au plan suisse.  M. Riccardo SANSONETTI : Notre approche, comme celle de la plupart des législations anti-blanchiment, tend à prévoir une identification à l'entrée dans le système financier. Dans le cadre des transactions internationales, la question pratique la plus importante est de savoir si tel pays possède une réglementation d'un niveau suffisant. Nous considérons dans nos textes que les pays de l'espace GAFI, c'est-à-dire ceux dont la réglementation a été testée concrètement par cet organisme, sont dotés d'une réglementation à niveau. Par conséquent, si une institution financière surveillée en France entre en contact avec une institution surveillée en Suisse, on peut se reposer sur son identification. En revanche, comment réagir si l'institution financière est basée à Gibraltar ou aux Seychelles ?  On s'est également interrogé sur les cas où l'on trouve parallèlement des éléments qui font penser que l'on est en présence du produit d'une infraction grave et un autre élément, fiscal ou autre. Nous avons négocié une solution assez intéressante dans une note interprétative à la recommandation n° 15 du GAFI qui a été adoptée en juin dernier, à Tokyo. Il y est indiqué que la présence d'éléments autres que des traces d'infraction préalable ne peut pas être une excuse pour ne pas annoncer. Du côté suisse, nous étions d'avis qu'il convenait de prendre en compte n'importe quel élément, et pas seulement fiscal, par exemple les infractions politiques et la corruption. Il n'y a aucune raison de faire de ségrégation pour le fiscal mais je ne suis pas sûr que nous soyons tous sur la même ligne au plan international.  Cette approche est assez difficile à faire admettre, non seulement en matière de communication de soupçons mais aussi et surtout en matière de coopération internationale. La discussion que nous avons eue à Porto, la semaine dernière, pour fixer les critères permettant de déterminer les juridictions non coopératives a buté sur ce point. Du côté suisse, nous soutenions une approche très large mais, étrangement, nous avons été un peu isolés. Si l'on prétend vraiment vouloir lutter efficacement contre le blanchiment, il n'y a pour nous aucune raison d'établir de distinctions. Soit l'on prend en compte toutes les infractions graves, soit on se limite à des approches historiquement originaires.  S'agissant de l'efficacité des systèmes d'annonce de soupçons, nous avons toujours considéré qu'il n'était pas essentiel d'avoir une myriade d'annonces mais qu'il importait que les annonces correspondent vraiment à un état de fait devant être annoncé et surtout qu'il y ait un suivi. L'efficacité d'un système d'annonce se mesure moins au nombre d'annonces qu'au rapport entre le nombre d'annonces et le suivi qui leur est donné. Sur le plan national, il est clair que les systèmes qui aboutissent au plus grand nombre d'annonces ne sont pas les plus efficaces. Le système britannique qui en produit environ dix mille par an est assorti d'un ratio de suivi extrêmement faible. Dans le système néerlandais, dépourvu d'une définition claire des soupçons, qui prévoit l'annonce des " unusual transactions ", le suivi est également difficile à mesurer.  M. le Président : Il est amusant de découvrir à la lecture des graphiques figurant dans votre rapport, que 20 % des déclarations sont dues au fait que les banquiers ont lu dans la presse que leurs clients étaient déjà mis en difficulté, soit un bien plus grand nombre que celles résultant de l'application des règles prudentielles.  On voit avec quelle énergie vous vous êtes lancés dans cette lutte contre le blanchiment. Et on lit dans les rapports du GAFI que plus vous contrôlez le système, plus le système a tendance à se délocaliser. Il est écrit en toutes lettres que de nombreuses banques suisses vont au Liechtenstein. Est-ce pour vous un important sujet de préoccupation ? D'autant que j'ai lu dans un autre texte que, dans le même temps, la réglementation sur les filiales des banques suisses à l'étranger s'était plutôt assouplie.  Parallèlement, on voit que les cocontractants se trouvent dans des pays comme les îles Vierges mais que les ayants droit économiques ne s'y trouvent pas. Cela montre qu'en matière de blanchiment, il existe une difficulté avec les centres offshore et un certain nombre de paradis fiscaux. Cette difficulté se rencontre partout. La réponse ne peut donc être que coordonnée. Quelle attitude la Suisse entend-elle faire valoir dans les discussions internationales ? Mme Dina BALLEYGUIER : Assiste-t-on à des créations de filiales de banques suisses à l'étranger, notamment dans certains centres offshore ? C'est possible. Je n'en sais rien. Je sais, en revanche, que si cela était exact, elles ne sauraient utiliser ces filiales pour contourner les règles sur la lutte contre le blanchiment. Notre circulaire est très claire à ce sujet : les intermédiaires financiers ne doivent pas utiliser leurs succursales étrangères ni les sociétés du groupe à l'étranger, actives dans le domaine bancaire ou financier, pour contourner ces directives. Si elles le font, elles en subissent les conséquences ici. Nous prononçons les sanctions contre la maison mère, ici.  M. le Président : Pouvez-vous nous donner un exemple de sanction que vous avez prise dans la dernière année ? Mme Dina BALLEYGUIER : Nous n'avons pas pu prendre de sanctions puisqu'il n'y a pas eu d'infractions ! Je ne dis pas qu'il n'y a pas délocalisation de certaines activités, mais certainement pas dans le but d'éviter la lutte contre le blanchiment. Il y a d'autres motifs. Le jour où ces motifs seront répréhensibles, punissables et condamnables, il est clair que nous interviendrons. Pour l'instant, ce n'est pas le cas. Nous n'avons donc aucune raison d'intervenir tant que les maisons mères respectent les directives en matière de blanchiment. Elles sont responsables et doivent nous rendre compte de ce qui se passe dans les filiales. Dans le cadre de la surveillance sur base consolidée, il nous arrive d'envoyer des réviseurs de la maison mère dans une succursale ou une filiale à l'étranger. Je ne peux pas vous citer de cas, car cela relève du secret professionnel, mais il y en a eu. Ce n'était pas en matière de blanchiment. Si nous avions des indices qu'il y a un problème de blanchiment dans la filiale d'une banque suisse dans un centre offshore, nous n'hésiterions pas à faire de même.  M. le Président : Une note interprétative examinée lors de la réunion du GAFI à Tokyo indiquait que la question de l'excuse fiscale devait être sérieusement abordée si on voulait traiter sérieusement la question du blanchiment. Quelle est votre position à ce sujet ? Vous entretenez les meilleurs termes avec le GAFI. Le suivez-vous encore sur cette question ou cela vous paraît-il être une approche partiale ? M. Riccardo SANSONETTI : Il est clair que nous avons été tout à fait favorables à la précision de la recommandation. Il s'agissait d'une note interprétative à la recommandation 15. Cette recommandation fait obligation d'annoncer les soupçons. La difficulté est qu'il n'existe pas de définition réellement univoque du blanchiment au plan international. En effet, la recommandation 4 du GAFI, qui est le standard reproduit partout, y compris désormais dans les textes de l'ONU, indique que c'est le produit de toute infraction grave, chaque Etat devant établir la liste des infractions graves. Notre code pénal établit une division tripartite des infractions, les infractions graves étant les crimes, lesquels sont au nombre d'environ quatre-vingt. Pour nous, il s'agit donc de toutes ces infractions sans exception. Dans d'autres pays, il y a une liste ad hoc, ou c'est parfois moins clair, ou la liste est très restrictive. En tout cas, à la base, il est fait obligation d'annoncer ces soupçons-là.  Cela dit, on a constaté dans certaines juridictions que certains intermédiaires se prévalaient d'une gêne liée au fait que dans un cas particulier, ils avaient à la fois un élément de soupçon et un autre élément d'information qui n'avait rien à voir - par exemple, un élément prétendument fiscal ou prétendument lié à une infraction politique - et qui ne faisait pas l'objet d'annonce, pour ne rien annoncer du tout. On a voulu vraiment clarifier ce point. Si nous étions tous d'accord sur l'intérêt de le clarifier, la question était de savoir comment le faire. La proposition initiale visait à se cantonner à l'excuse fiscale. Du point de vue de la philosophie du système, nous ne voulions pas une approche trop restrictive. C'est pourquoi nous avons voulu faire figurer dans le libellé les mots " inter alia ". Sinon, on aurait pu l'interpréter de bonne foi comme n'étant applicable qu'en présence également d'un élément fiscal, sans qu'il y ait, dans les autres cas, d'annonce à faire. Cela aurait donc été contraire au but poursuivi.  M. le Président : Merci pour cette précision.  M. le Rapporteur : Ma question s'adresse au chef de section de l'entraide judiciaire internationale de l'Office fédéral de la police. La Suisse n'étant pas partie à la convention européenne de l'entraide judiciaire en matière pénale de 1978 qui exclut la possibilité de refuser l'entraide au motif que l'infraction est pénale, chaque fois qu'un juge d'instruction français écrit à l'autorité chargée de l'entraide, à charge pour lui de transmettre dans les cantons compétents, celui-ci reçoit le texte de la réserve de spécialité. Or ce texte est utilisé par les délinquants français. Par exemple, lorsque l'un demande à un faux facturier d'un parti politique confondu pourquoi l'argent est en Suisse, il répond qu'il fait de la fraude fiscale. Ils se sont donnés le mot. Telle est la conséquence concrète sur le terrain judiciaire de l'évolution politique lente de la Suisse par rapport aux recommandations et à la pression du GAFI, qui refuse de plus en plus l'excuse fiscale en matière d'entraide judiciaire.  L'immunité en matière de la fraude fiscale est un point très important pour notre appréciation et pour améliorer la coopération judiciaire. C'est l'une des causes des atteintes gravissimes aux libertés publiques dans notre pays. Pendant que l'on refuse la coopération, les individus restent en prison, on les place sous contrôle judiciaire, on confisque leurs avoirs mais ils ne sont pas jugés parce que l'on ne peut pas les relâcher. Cela a des effets pervers considérables. Pouvez-vous nous donner l'état du droit, la façon dont vous l'interprétez et la manière dont on peut le faire évoluer, si vous considérez, comme nous, qu'il doit être aménagé ? M. Beat FREY : C'est un domaine assez complexe. La Suisse a de bonnes raisons d'avoir choisi le système actuel, mais c'est assez difficile à comprendre lorsque l'on ne connaît pas toutes les idées qui le sous-tendent.  Les juges d'instruction à l'étranger ne savent pas toujours suffisamment que la Suisse ne refuse pas l'entraide judiciaire en matière pénale pour des raisons d'ordre fiscal. La Suisse peut l'accorder pour des cas d'escroquerie en matière fiscale. Le problème est d'établir la distinction entre une escroquerie en matière fiscale et le simple non-paiement des impôts. L'explication est difficile. Quand je dois l'expliquer à un collègue suisse, cela me prend une demi-heure ; quand je dois l'expliquer à un collègue étranger, je lui demande de m'adresser sa demande en lui indiquant qu'après examen de l'état de fait, je lui dirai si cela relève ou non d'un tel cas... Il m'arrive même de transmettre la demande à l'administration fédérale des impôts afin de connaître sa position.  Sur le principe, cela n'est pas très difficile à comprendre. L'escroquerie en matière fiscale, c'est le délit grave. Le délit grave, dans l'esprit de la loi, est commis par quelqu'un qui fait plus qu'une fausse déclaration. Oublier, omettre des chiffres dans sa déclaration d'impôt est un délit simple. Le délit grave commence lorsque quelqu'un fait plus que mentir à l'administration : par exemple, en falsifiant des documents. Nous avons eu à connaître de cas simples de gens habitant en Allemagne et travaillant en Suisse, qui ont modifié des chiffres sur les relevés annuels de salaires, pour lesquels nous avons accordé l'entraide judiciaire. Cela ne concerne pas uniquement des cas très importants. Il existe des cas plus compliqués de constructions de mensonges avec falsification de documents qui ne peuvent plus être contrôlés par l'administration. Si des documents sont falsifiés, il s'agit, selon la loi suisse, d'une escroquerie en matière fiscale et là aussi, l'entraide judiciaire est possible. Nous sommes toujours surpris de voir très peu de demandes étrangères. Je pense que cela est dû au fait que la distinction est difficile à expliquer. Les autorités étrangères ont tendance à considérer, de façon simpliste, qu'avec la Suisse, cela ne fonctionne pas et qu'il est inutile de prendre la peine d'envoyer des demandes. La Suisse a conclu avec l'Italie un traité complémentaire prévoyant notamment l'entraide judiciaire en matière d'escroquerie fiscale. En fait, nous n'allions pas plus loin que ce qui existait déjà dans notre loi, mais pour les Italiens, l'ouverture de la Suisse a été saluée comme un grand succès. Nous avons alors réalisé qu'ils ignoraient qu'ils auraient pu demander cette coopération depuis l'entrée en vigueur de la loi sur l'entraide judiciaire en 1983. Avec la France, la situation est comparable. Nous recevons assez peu de demandes pour des cas d'escroquerie, nous commençons à en recevoir davantage dans le domaine douanier.  Pour les autres cas, nous avons prévu le formulaire du principe de spécialité. Le coupable d'une escroquerie est mis en prison. On ne devrait pas avoir à se demander s'il a payé tous ses impôts. Si cette solution existe en Suisse, c'est parce que nous avons eu de très longs débats au Parlement. Or c'est le Parlement qui a la maîtrise de cette réglementation et non l'administration ou le gouvernement. M. le Président : Nous avons vu qu'il avait eu des débats très sérieux.  M. Beat FREY : Des parlementaires étaient partisans de la coopération en matière fiscale, d'autres y étaient hostiles. On a trouvé un compromis typiquement suisse, dans la mesure où il ne convient pas entièrement à quelqu'un mais repose sur de très bons fondements juridiques.  L'administration fiscale suisse ne peut pas avoir accès aux comptes bancaires en cas de simple non-paiement mais uniquement lorsqu'il s'agit d'une escroquerie en matière fiscale. L'affaire est alors soumise à un juge d'instruction qui, seul, peut lever le secret bancaire. Nous proposons la même solution à l'égard de l'étranger mais elle est très difficile à comprendre de l'extérieur. Si la Suisse devait changer d'attitude, elle ne le ferait pas seulement en fonction de l'étranger.  M. Jacky DARNE : Ce que vous venez de dire nous ouvre des pistes de travail et des possibilités de réflexion bilatérales non négligeables, car il me semble qu'il existe une confusion dans l'approche du problème. D'un côté, toutes les administrations fiscales sont soucieuses d'établir ce type de distinction parce qu'elles sont soucieuses de lutter contre une évasion fiscale due aux difficultés d'application de textes souvent complexes. Le choix d'un taux de TVA, d'une déductibilité entraîne une application du redressement différente selon les cas. En France, par exemple, quelqu'un qui triche peut faire l'objet d'un redressement avec des droits simples ou, s'il est de mauvaise foi, à 200 %. En matière de contrôle fiscal, le concept de mauvaise foi se rapproche donc de ce que vous qualifiez d'escroquerie. On évoquera la mauvaise foi si l'on a cherché à justifier des sorties de fonds par de fausses factures ou d'autres procédés. En ce cas, on ne pourra pas parler simplement d'erreur. Mais d'un autre côté, c'est le résultat de l'investigation. On ne peut dire qu'après coup s'il y a eu escroquerie ou bonne foi. En censurant le travail au départ, en disant : démontrez l'escroquerie pour que je puisse investiguer et disposer des éléments, vous introduisez une quasi-impossibilité de trouver la faute. Il serait préférable de dire : nous avons démontré que vous avez mis de l'argent de côté en ouvrant un compte en Suisse et en y déposant de l'argent, donc votre vente sans facture et votre mauvaise foi sont démontrés, parce que l'on n'ouvre pas un compte à l'extérieur de son pays ou ailleurs que dans un environnement normalement connu. La diligence normale d'un chef d'entreprise avisé est de gérer en bonne conformité. En prenant la peine d'aller ouvrir un compte ailleurs, dans des conditions un peu floues, il révèle sa volonté d'escroquerie.  En demandant la preuve avant, vous interdisez quasiment de la démontrer. Instruisons plutôt ensemble pour savoir s'il s'agit ou non d'une escroquerie. Je considère qu'une évolution est nécessaire de part et d'autre sur ce sujet.  M. Beat FREY : Je ne peux pas tout à fait suivre votre argumentation. C'est la même chose pour les escroqueries simples et pour toutes sortes de crimes. Une demande d'entraide judiciaire est toujours formulée sur la base du soupçon d'une autorité. Il n'est pas nécessaire de prouver. On se base sur un soupçon contenu dans une commission rogatoire. On ne contrôle pas si le contenu de la commission rogatoire est juste ou non. M. Jacky DARNE : Vous voulez dire que, dans son énoncé, la commission rogatoire n'énumère pas suffisamment les soupçons. M. Beat FREY : Le soupçon doit être présent. Bien entendu, il faut déjà avoir certains éléments pour ouvrir une enquête.  M. Jacky DARNE : On a dit tout à l'heure que le nombre des procédures comptait davantage que le nombre des dénonciations. En prolongeant votre appréciation qualitative, on peut estimer que vous avez réalisé un important travail de tri et que n'arrive que ce qui est largement fondé. Pourtant, les documents que vous nous avez fournis ne font état que de 25 jugements, dont un acquittement et 30 ordonnances de non-lieu. Alors que les fautes sont qualifiées de crimes, la moitié des décisions sont très légères puisqu'elles se limitent à des amendes et à quelques mois d'emprisonnement. Que pensez-vous de l'efficacité du juge ? M. Alexander HARTMANN : Notre service n'existe que depuis le 1er avril. Nous n'avons eu communication que des sanctions prises dans les cantons. Nous n'avons pas eu communication de celles des juges d'instruction. Il n'est pas significatif de comparer ces condamnations avec les chiffres évoqués. M. Jacky DARNE : Il y a tout de même eu 30 non-lieux ! M. Alexander HARTMANN : Laissez-nous un ou deux ans pour travailler.  M. le Rapporteur : Nous sommes venus trop tôt ! M. Beat FREY : A la section de l'entraide judiciaire internationale, nous voyons les cas les plus importants. Cela nous permet de constater que la Suisse intervient rarement au début d'un blanchiment mais plutôt vers la fin. Bien souvent, on retrouve l'argent déposé en Suisse, on le bloque, on le confisque, on le rapatrie, on pratique du sharing - la presse s'est fait l'écho de cas avec les Etats-Unis. Dans ces conditions, le rôle du juge suisse pour condamner les coupables ne s'impose pas. Nous essayons plutôt d'obtenir une coopération de la part des banques ou des fiduciaires concernées, afin de pouvoir confisquer les avoirs et de condamner les gens qui sont à l'origine du blanchiment, c'est-à-dire les trafiquants de stupéfiants, les escrocs, les vrais criminels. Lorsque des fonds résultant de la vente de stupéfiants aux Etats-Unis sont passés par les îles anglo-normandes, Gibraltar ou les Bahamas avant d'arriver en Suisse, il reste assez peu de matière à condamnation ici. La coopération vise plutôt à condamner les auteurs initiaux. Le juge d'instruction doit ouvrir une enquête pénale s'il veut bloquer l'argent, quand il n'y a pas encore d'entraide, mais il se dessaisira de l'affaire s'il sait qu'un juge à l'étranger est mieux placé pour la résoudre.  M. le Président : D'abord, dans le rapport annuel, vous dites que vous avez été saisis d'une centaine de demandes d'information par les autorités d'autres pays et que vous n'avez répondu à aucune. Si vous le dites avec une telle simplicité, cela est sans doute dû aux problèmes matériels auxquels a fait allusion le représentant de l'autorité de contrôle et qui existent dans tous les pays. Est-ce bien le cas ? Sinon, pourquoi n'y a-t-il pas eu transmission de ces demandes ? Ensuite, vous dites qu'une difficulté dans l'obligation de déclaration est liée à la relation d'affaires. Il faudrait revenir sur ce qu'est vraiment une relation d'affaires et en quoi certaines interprétations de ceux qui sont en relations d'affaires et qui doivent déclarer vous posent problème. Dans votre brillant exposé, vous n'êtes pas revenu sur les difficultés mentionnées dans votre rapport.  Enfin, vous dites que le blanchiment passe des banques vers d'autres acteurs, notamment des entreprises et des industries. N'est-il pas possible que soient créées ici des sociétés à but commercial ou industriel dont on aurait du mal à identifier les actionnaires et l'état des comptes ? Dans cette perspective, comment appréhendez-vous le droit des sociétés, sachant que nous rencontrons aussi ce problème ? M. Alexander HARTMANN : En tant que Bureau de communication, nous avons un réseau particulier. Nous parlons avec les quarante et un autres pays ayant créé un Bureau de communication. C'est un réseau spécial et informel. Concernant la France, nous travaillons avec TRACFIN. M. le Président : Nous avons reçu des responsables de TRACFIN qui nous ont dit que tout allait bien avec la Suisse, sauf sur ce cas précis évoqué dans votre rapport : sur cent demandes adressées, aucune réponse n'a été obtenue. Je pensais que c'était dû à un problème matériel mais vous nous avez dit que vous étiez assez nombreux à trois pour régler tous les problèmes du blanchiment. Si tel n'est pas le cas, dites-nous de quoi il s'agit.  M. Alexander HARTMANN : Vous avez obtenu cette réponse directement de TRACFIN ? M. le Président : Directement. On nous a dit que cela allait s'arranger car des négociations étaient en cours, mais que jusqu'alors, la situation était telle.  M. Alexander HARTMANN : J'ai une toute autre information à vous donner. Notre coopération avec TRACFIN est très bonne. Nous répondons aux demandes de renseignements de façon informelle. J'aimerais savoir d'où vous tenez cette information.  M. le Président : Elle provient de deux sources : d'une part, votre rapport, où vous écrivez que vous n'avez pas pu répondre à une centaine de demandes adressées entre 1998 et 1999 ; d'autre part, le secrétaire général de TRACFIN que nous avons reçu la semaine dernière, lequel nous a précisé qu'il entamait avec la Suisse des négociations bilatérales à la suite de demandes d'informations sans retour. Il ne s'agit pas de ma part d'une accusation. Je m'attendais à ce que vous disiez que vous manquez de moyens, mais ce n'est peut-être pas le cas.  M. Alexander HARTMANN : Nous discutons maintenant officiellement avec TRACFIN mais je ne peux pas répondre de façon plus détaillée à cette question. M. le Président : Vous disposez d'un système d'information baptisé GEWA. En dehors de TRACFIN, vous dites que vous n'avez pas répondu à un certain nombre de demandes qui vous étaient faites. M. Alexander HARTMANN : Seules les communications figurent dans ce système et non les demandes.  M. le Président : Vous nous avez dit qu'il n'y avait pas de problème avec la relation d'affaires, mais vous écrivez le contraire dans le rapport.  Mme Natacha POLLI : La définition de la relation d'affaires est claire. Elle apparaît dès l'établissement d'une relation contractuelle. Cela ne nécessite pas un contrat écrit. Par exemple, si quelqu'un se présente dans une gare pour changer de l'argent, dès l'instant où il pose les coupures sur le guichet et où l'employé les prend, la relation d'affaires est engagée. La seule issue que nous laissons aux intermédiaires financiers, du moins à ceu